基于行政复议机制思考行政法解释
前言：本站为你精心整理了基于行政复议机制思考行政法解释范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。
本文作者：陈金作者单位：宁夏大学
在以往的法律解释研究中，不少学者其实是不同意行政机关拥有法律解释权的，认为行政机关作为立法机关的执行机关，其执行的法律是无争议的法律文本［4］。从解释的场景来看，不是法律文本需要解释，而是法律与欲调整的案件事实遭遇才凸现出解释的必要性。法律解释的目的不在于说清法律条文(文本)的意义，重要的是要解释清楚待处理案件中法律意义是什么。“事实与规范处在不同的层面，它们是判断形成过程中的原材料，未经加工，它们根本不可能相互归类，规范属于抽象性、普遍上定义之应然，事实则属于杂乱无章的无定型之实然，只有在用经验来丰富规范，丰富案件之后其方式为它们相互适应，并应对这种适应通过论证加以说明，归类方为可能。”［5］所以，简单的逻辑告诉我们，法律的制定自然是为了实施，法律一旦实施，必然需要一个解释环节，在行政法规适用过程中，解释必然扮演沟通规则与事实、法律后果的桥梁，这也缘于行政法的实施，不是简单的凭借国家权力强力推行，而是需要沟通、需要和行政相对方的对接，促进其对行政法规的认可和降低抵触情绪。行政法学界有学者明确提出：“行政从管理向执法的转变必然彰显出行政法解释的意义和价值，任何行政机关只要实施行政执法行为就必须进行一定的法律解释，任何行政机关只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。”［6］正是基于这种具体实施中行政法规解释存在的正当性，才有了行政复议机关可以运用行政法规作出裁决，甚至一些“复议终局“案件。从国务院到地方各级行政机关，大多都享有一定程度的行政执法权，那么能否推而广之，把交警开罚单、工商行政执法、城市管理综合执法等等具体行政行为也视作是对行政法规的解释呢？笔者认为，法律解释，特别是负责具体实施法律的行政机关，必须得绕开那些学术上的空洞争议，去遵从所谓的有权解释（严格意义上的“抽象解释”）。因为，实施法律法规是执法者和行政相对方之间最终沟通，只不过一方以法律的名义，以法律为前提。而人类存在的过程，从本体论上来说，就是一个理解生活的过程。“解释根植于理解，是理解的发展和实现，由此看来，所有的法律活动，包括立法、执法、司法、法律监督、法律研究和教学、法律服务、法律宣传等等，从广泛的意义上说都属于人的理解和解释活动。”［7］简言之，在具体解释中，享有行政执法权利的执法机关，均可以理解为是具有行政法规解释权的主体。
但若真如此理解，法律的确定性便大打折扣。郑永流教授在其《法学方法论》里写道：“法律方法的内容得到极大拓展，自由裁量、合目的性(结果考量、客观解释)，论题解释、论证、前理解、诠释循环、填补法律漏洞，法律者的是非感、合理解释、法律对制定法的正当违背等方法或判断中要考虑的因素，被相继提出。”［5］正因为此，现实社会中有太多的不确定性因素的影响，我们难以信任，在我国多如牛毛的执法主体中，所有的执法者都能准确理解法律文本的含义，况且现实生活中还有那么多滥用权力、假公济私的公权力的破坏者，这也促成了行政复议制度的落成和实施。行政复议制度的价值在于，通过有权复议机关，内部纠错，以解决行政相对方因为不服行政主体的具体行政行为而提起的异议。我们把问题的焦点置于行政复议程序中，特别是“复议终局”案件中来审视这种对行政法规的具体运用、解释及最终裁决和当前我国法律解释体系的暗合。
我国行政法规解释体制和行政复议制度的结合
让人诧异的是，在纷繁复杂的理论面前，我国的法律解释却没有按照常理走入某个模式，因为在中国的制度设计上，法律解释既非附属于司法裁判权，也非附属于立法权或者法律实施权。“它在法律上被单列为一种权力，一种通过解释形成具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力，而在不同的国家权力机关之间的分配，则构成了一种极具中国本土特色的法律解释体制。”［7］从行政法规和地方性法规的解释可以看出一些“特色”。迄今为止，我国有三部行政法规对行政法解释体制有过规定，其中，1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》中有关行政法解释的规定：“国务院及其主管部门有权对不属于审判检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题进行解释；省、自治区、直辖市人民政府主管部门有权对属于地方性法规如何具体应用进行解释”。2001年国务院第321号令颁布的《行政法规制定程序条例》第31条之规定：行政法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的由国务院进行解释；33条对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。2001年，国务院第322号令颁布的《规章制定程序条例》第33条规定：规章的解释权属于规章制定机关［8］。可见，享有法律法规制定权，便享有了解释权。那么，在行政复议制度中的复议机关有无这种权力呢？不言而喻，除了最广泛意义上的解释，否则，其不可能享有所谓的“有权解释”。这有悖于对裁判的终局和负责，因为司法被视为是最后的保障，而复议制度则置于可有可无之境地。笔者认为，当前我国的法律解释体制不可能在短时间之内有调整或者修改废止等活动，因为中国特色社会主义法律体系初步建成，举国的重心都在于关注法律实施层面上的问题。这恰好是一个绝好的机遇，顺理成章地重拾执法层面上，执法者对法律的解释重新进入公众视野。
然而，现行的主流观点并不承认行政执法主体的解释权，似乎觉得照章行事照本宣科就能完成法律文本所交代的含义，这无疑是脱离现实的，但因其确实有极大的可能导致解释权泛滥，法律不确定性增加，同一条法律有太多不同的理解的哈姆雷特现象，所以，这也不可取。那么，行政争议的裁决者、处于司法和法律实施中间的复议制度，有没有可能承载一定的解释角色，在这个意义上消解掉之后的司法过程，以不引起之后的繁杂的诉讼程序为目的。这在一定意义上成为可以探究的课题。当然，这不是说复议机关凭空就有了法律解释权限，而是在普遍意义上缩小了行政法规的解释主体和范围。这样，就折中了只有制定行政法规的主体享有解释权，其他的都不承认的现实，有个相对合理和可以缓冲的地带。
行政复议终局对法律解释的影响
行政复议终局，从某种意义上说阻断了行政相对方继续寻求法律救济的可能性，尽管行政相对人之前可以选择是复议还是诉讼，但这并非是排斥司法救济的充分条件，基于这样的质疑，就形成了一个循环过程。首先，拥有行政法律制定权的主体享有解释权，在没有进入诉讼之前，无其他的权力、司法程序的介入，此时，有且只有行政法规及其解释存在，以其为尊。其次，当行政相对人选择行政复议且进而发展至复议终局的法律境地时，相对方再无其他的途径，此时，乃穷途末路。最后，因为前面两点，司法救济只是圈外法律，无法提供机会为相对方作最后的保障。
按照1986年10月28日最高法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》规定，法院应该区分这么三类规范性文件：一是“可引用的”，有基本法律、法律、行政法规、地方性法规、以及自治条例和单行条例；二是“参照”，《行政诉讼法》第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、的规章。”三是“援引”，《关于司法解释的若干规定》第14条规定：司法解释与有关法律规定一并作为法院判决或裁定依据的应该在司法文书中援引。而且在具体的法律实施中，不少法律都由国务院制定实施细则，进而发展到终点，即对实施细则的解释。
这样的结果在于，在整套的行政法律解释体系中，尤其在行政复议终局的案件中，司法机关俨然陷入了英雄无用武之地的尴尬境地，本身铸就的法律城堡被这个循环过程给蜿蜒绕开了，连引用、参照、援引的可能都消逝了。于是，我们看到的是一个从中央到地方的行政机关组成的连环阵，密不透风，法律的武器尤其是司法的武器，毫无发挥的可能。行政法体系成为法律王国的独立城邦，这显然对整套国家法律体系有莫大的破坏作用。尽管之前描述了行政复议制度作为一种折中且柔和的方式参与到行政争议中的价值，但若因此而废弃司法最终的保障，显然是不合理的。
总之，通过观之行政法解释体制和行政复议制度，我们看到事物的两个方面：一方面若行政争议能在行政复议制度中得到解决，那么，这是成功运用法律，解释法律的范式；另一方面，若形成一个行政法的独立城堡则不合时宜，且破坏了统一的法律体系，这与中国特色社会主义法律体系的构建不相匹配。
