环境行政复议机制难点与出路
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本文作者：张立锋李俊然作者单位：河北经贸大学法学院
(一)环境行政复议制度的确立(1990—1999年)
随着《行政复议条例》(1990年11月9日国务院第七十一次常务会议通过，1991年1月1日开始实施)、《中华人民共和国国家赔偿法》(1994年5月12日八届全国人大常委会第七次会议通过，1995年1月1日开始实施)的先后颁布实施，行政复议制度得以全面建立。与此相适应，环境行政管理领域内的行政救济也得到了较快发展。1989年，环境基本法《中华人民共和国环境保护法》颁布，其关于行政救济的规定比之前颁布实施的《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》更加具体，救济途径也从单一的诉讼扩展到复议与诉讼并立。这标志着环境行政复议这一环境救济制度的正式确立。同时，环保总局也制定了有关行政复议工作的规章和规范性文件，各级环境行政主管部门开始建立或强化具备行政复议功能的法制机构。至1997年，全国31个省级环保部门已有25个设立了法制机构，全国环保系统有法制机构350多个。至1990年前后，大部分省级环保部门开始受理行政复议案例。此后，案例逐渐增多。比如，1991年河北省环境保护局受理了第一起行政复议案件———华北石油管理局拒报排污申报登记纠纷案，并作出“驳回申请，维护原处罚决定”的复议决定。这一时期，行政复议制度初步确立。虽然这个制度与信访、诉讼等制度相比，具有经济、便利、快捷、彻底的比较优势，但由于国人的传统观念，环境行政复议案件寥寥无几，2004年以前，环境保护部行政复议案件平均每年1—3件，2005年数量逐渐增加。但有些省份直到最近几年才出现第一起环境行政复议案件。
(二)环境行政复议制度的发展(1999年至今)
1999年《中华人民共和国行政复议法》(1999年4月29日九届全国人大常委会第九次会议通过，自1999年10月1日起施行，以下简称《行政复议法》)颁布实施。该法的颁布，不仅使当代中国行政复议制度的法律依据“升格”，而且还通过一系列的制度创新使行政复议制度成为一种独立的法律制度［3］(P354)。为了该法的进一步贯彻落实，国务院于2007年5月29日颁布了配套行政法规《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)，推动中国行政复议制度步入新的发展阶段。为在新形势下进一步发挥行政复议制度在环境案件中的作用，增强《行政复议法》的可操作性，2008年12月30日，环境保护部公布《环境行政复议办法》，对2006年《环境行政复议与行政应诉办法》做了重大调整。随着立法的完善和公民法治意识的增强，近年来，环境行政复议案件数量呈急剧增加趋势。2009年，环境保护部前10个月办理行政复议案件63件，是2007年以前案件数的总和。除数量增加外，群体性的复议案件增多，复议的请求也在向多样化转变，疑难案件、复杂案件增多，调解工作难度不断加大。
环境行政复议制度的困境
(一)当前环境行政复议申请主体的范围不能体现与维护环境公益性
根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定:“申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议机关应当受理申请人提出的行政复议申请。”《环境行政复议办法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为地方环境保护行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级环境保护行政主管部门申请行政复议。”但是，何为利害关系人?《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释对此作了界定，但《行政复议法》及其实施条例尚未对行政复议利害关系人的认定标准、参与复议的方式、受保护的限度等问题作出明确规定。利害关系体现的是申请人利益与具体行政行为的关联度问题。不同的主体与同一具体行政行为有不同程度的利益关联。根据传统行政复议理论，行政相对人是申请人，其他利害关系人只有以第三人的身份才能参加到行政复议中来。但如果行政相对人并未提起行政复议，在这种情况下，其他利害关系人能否单独提起行政复议，法律未作明确规定。笔者认为，其他利害关系人具备单独提起行政复议的主体资格，第三人在行政复议中具有独立的法律地位，且不依附于申请人或被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利。在现行环境行政复议制度下，提起行政复议的主体限于与有关行政主管部门的具体行政行为有直接利害关系的当事人。例如，中国目前的环境保护法律体系中已经建立起许可证制度。根据这种制度，对环境有影响的各种规划、开发和建设项目、排污设计和经营活动，须事先向主管部门申报，经批准获得许可证之后方可进行。主管部门颁发许可证的行为是行政相对人进行生产经营活动的前提，也是政府解决环境污染问题的首要路径。许可证是否颁发以及许可的事项范围必将给环境带来影响，如果赋予申请人不适当的权益范围而对环境生态带来损害，此时，行政相对人在正常情况下绝对不会提起行政复议，要求收回或修改许可事项，那么环境生态的保护又该置于何处?故法律应当允许权益直接受到损害的特定主体(比如化工厂周围的居民等)提起行政复议。环境行政主管部门的不当具体行政行为除了侵害特定利害关系人的利益外，也对属于社会公共产品的环境本身带来负面影响，也就是说侵害了一般公众的环境利益，此时是否允许不属于法律规定的利害关系人的一般公众或社会团体提起行政复议以监督行政机关依法行政，维护全社会的环境生态利益?2009年7月金沙江水电事件后，NGO重庆市绿色志愿者联合会(下称重庆绿联)首次提请环境公益行政复议。这是国内民间社团首次提起维护环境公益的行政复议案件。重庆绿联在申请的行政复议中，要求国家发展和改革委员会、环境保护部撤销规定水电工程实行两步环评的“红头”文件，纠正利用前期工程“倒逼”主体工程上马的水电建设惯例。2010年10月29日，重庆绿联再次向环境保护部发出行政复议申请书和建议书。在申请书中，重庆绿联向环境保护部提出了三项行政复议请求，其中包括，撤销福建省环境保护厅2010年9月26日作出的《关于紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿的行政处罚决定书》;责令福建省环境保护厅重新调查取证，对紫金矿业集团股份有限公司、紫金山金铜矿直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。2010年12月31日，重庆绿联收到环保部的回复:“福建省环保厅对紫金矿业紫金山金铜矿的行政处罚决定，对重庆绿联的权利义务没有产生实际影响，重庆绿联与该处罚没有利害关系，故行政复议申请不符合法定受理条件。”环境保护部的回复代表了中国在司法实践中对于利害关系人以外的一般公众或社会团体的行政复议申请主体资格的否认立场。虽然环境保护部的拒绝受理于法有据，但是社会公众的环境权益被忽视或轻视以及对环境污染企业的处罚不当却因此而无从纠正。现行环境行政复议制度下的申请主体的相关规定难以承担环境生态保护和对行政机关行政行为进行有效监督的双重使命，完善此项制度是环境立法和执法过程中急需解决的一个重要问题。正是因为环境保护领域的具体行政行为不同于一般的具体行政行为，其最大的特点是它涉及人人都生活于其中的生态环境。如何在环境行政复议救济制度设计上体现环境的公益性，是一个必须考虑的重要问题。
(二)环境立法的滞后或缺失是行政利害关系人行政复议维权的障碍
以海洋环境污染为例，由于中国海洋环境保护立法上的法律缺失，康菲石油公司漏油事件发生后国家有关部门迄今为止只能依据一部《中华人民共和国海洋环境保护法》对漏油事件责任方进行处罚，污染海洋环境的最高处罚仅为20万元。可是除去对海洋水质的破坏以外，漏油事件本身还会对周边物种生态、渔业水产养殖乃至于沿海居民健康构成持续性的影响。环境损害程度与罚款金额的严重失衡，使相关企业并没有通过罚款而承担适当的责任。河北省乐亭县渔民向农业部、海洋局提起行政复议，并要求康菲公司和中国海洋石油总公司在一个月内设立赔偿基金，并且资金规模不低于人民币30亿元。在对农业部的《行政复议书》中，安进龙等请求农业部依照渔业污染事故调查处理程序，组织进一步的调查论证，对申请人海参养殖场所处滨海、近海养殖区是否遭受蓬莱19－3油田原油污染，对养殖海参的死亡原因作出正确结论，并书面告知申请人。2011年11月底，国家海洋局对乐亭渔民提起的行政复议作出回应，称复议请求中没有具体的行政行为，不符合行政复议的范围。农业部态度更为积极，已通过河北省水产局与渔民沟通，做了解释工作;同时答应帮助落实污染损失鉴定，所以渔民决定撤回对农业部的复议申请［4］。引发此起尴尬的行政复议事件的起因，一是国家海洋局虽然合法明显不符合现实情况的罚款决定，二是海洋重大污染损害事故赔偿基金制度的缺失。国家海洋局所作的20万元罚款的决定是合法的，虽然不合理，但是国家海洋局是否有权并有义务同时作出要求中国海洋石油总公司和康菲公司建立赔偿基金的决定呢?综观中国现行相关法律规定，我们找不到法律依据，在依法行政的今天，国家海洋局的处罚决定并无不当或违法，所以乐亭渔民的行政复议就成了无稽之谈。这就是法律规定滞后和欠缺造成的严重后果及危害。
(三)环境行政复议制度公信力的缺失
据2011年9月22日《中国环境报》报道，用严密的制度管人管事管权，沧州依法行政提高办案质量，多年未发生一起行政诉讼、行政复议案件。没有行政复议、诉讼发生，是否就意味着天下太平，利害关系人或社会公众对于环保部门的各种具体行政行为心悦诚服?其实平静的背后也许还有更深层次的原因。环境行政复议公信力的缺失就是阻碍有关主体拿起行政复议武器来救济权利的羁绊。环境行政复议制度的公信力来源于健全的法律规定、秉公执法的行政复议机关和公开透明的复议程序。首先，环境行政复议机构的非独立设立及行政干预(地方保护主义)使行政行为利害关系人对于求助于行政复议救济心存顾虑。其次，环境行政纠纷涉及的科学技术问题具体、专业，，环境行政复议客观上要求复议人员熟悉和了解多方面的知识，在处理复议案件时不仅要依据环境法律规范，而且要符合环境科学的客观规律。但现实中环境行政复议工作人员业务水平良莠不齐，这无疑会给公众造成不信任的顾虑。再者，环境行政部门在环境行政管理过程中存在许多问题，如有法不依，执法不严，权力寻租，导致市场出现不公平竞争等各种不正常现象。这些异常现象在某些环节已然成为常态，使社会公众对政府的信赖度降低。
环境行政复议制度的未来
(一)贯彻可持续发展观，促进环境行政复议制度的生态化
环境行政救济制度作为环境保护法律体系中的一项具体法律制度，应该体现环境立法的基本指导方针和价值理念，贯彻可持续发展观，正确处理经济社会发展和环境保护的关系。首先，在环境行政复议申请主体问题上，在当前不可能完全取消申请主体资格限制的情况下，承认并鼓励行政相对人之外的其他利害关系人积极参与行政复议，体现与维护环境公益性，这对于环境权益的维护和行政机关的依法行政都具有积极的意义。其次，环境行政复议机关在处理行政复议案件过程中，应该树立协调发展理念，正确处理经济发展和环境保护的关系，并应当突出环境保护对于人类社会发展的重要意义，公平合理对待各利益方的环境权益诉求。
(二)查漏补缺，尽快完善环境行政机关依法行政的立法依据。
康菲漏油事件的处理及其引发的行政复议事件凸显了中国在处理海洋污染事故上的法律漏洞和滞后，因此加强完善相关法律制度的研究，及时查漏补缺，不断完善相关法律规定，为环境行政主管部门的依法行政提供依据，也为行政复议申请人维权提供法律支撑。
(三)切实提高行政复议制度的公信力
首先，确保环境行政复议机关的独立处理权，避免各种行政干预。很多学者主张，中国应尽快参照国外经验设立一个独立的环境行政复议机构。在当前还不能建立独立行政复议机构的情况下，只能寄希望于在现有体制中，各级人民政府和有关行政部门认真履行职责，严格遵守法律规定，确保行政复议机关公平、公正地处理行政复议纠纷案件，从而树立和维护行政机关的公信力。其次，提高环境行政复议机关工作人员的执法素质。环境行政复议人员业务水平的高低直接关系环境行政复议案件的公正性，所以完善环境行政复议制度的当务之急是建立一支高素质的环境行政复议队伍。为此，可以参照税务系统的做法，通过一系列的选拔、考核和奖惩机制确保环境行政复议工作人员的适格，再配以健全的管理体制，从而确保环境行政复议处理结果的公平公正，提高公众对环境行政复议制度的信赖度。
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