市域行政复议问题探究

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本文作者：黄磊1王书娟2作者单位：1.福建省人民政府法制办2.福建江夏学院法学系

平潭综合实验区管理机构的设立:设立平潭综合实验区的目的之一，在于通过“加快平潭在经济、社会、行政管理等方面的体制机制改革创新，在一些重点领域和关键环节先行先试，争取率先取得突破，为我国新时期深化改革发挥示范作用。”[1]因此，平潭综合实验区将“按照精简、统一、效能的原则，健全平潭综合实验区管理机构，建立起机构精简、职能综合、结构扁平、运作高效的管理体制和运作机制，为平潭开发开放提供组织保障。”[1]但在具体运作过程中，如何在平潭构建有利于开发和发展的管理体制机制，存在两个比较尖锐的问题：一是实验区区域和平潭县所辖区域重叠，如何设计管理架构，减少层级，提高行政效率；二是行政区域未调整前，如何处理好实验区与福州市的关系。因此，在平潭县建制还存在、行政区域调整需要一个过程的背景下，福建省委、省政府的总体思路是以两步走实现“区县合一”：“第一步，在开发建设阶段，参照经济开发区的做法，设立实验区管理机构，负责统筹协调和组织推进开发建设工作，同时保留平潭县建制；第二步，根据实验区发展建设情况，逐步实行区县合一体制。”[1]根据上述思路，2010年9月，福建省委、省政府下发通知，批准了《平潭综合实验区管理体制方案》。该方案明确将平潭县划归平潭综合实验区管理，同时设立党工委、管委会、纪工委，分别作为省委、省政府、省纪委的派出机构。另外，平潭综合实验区管委会（下称管委会）设立办公室、经济发展局、环境与国土资源局、交通与建设局等机构，分别对应指导平潭县相关工作部门；平潭县地税局、工商局、质监局、药监局等省以下垂直单位，直接由省直单位垂直管理，不再由福州市管理；实行双重管理的县国土资源局等部门，明确由省国土资源厅直接协管，不再由福州市协管。此后，又设立平潭综合实验区管委会公安局；设立福建省监察厅驻平潭综合实验区行政监察专员办公室，作为省监察厅派出机构，与平潭综合实验区纪工委合署办公；设立福建省审计厅驻平潭综合实验区办事处，为省审计厅的派出机构[1]。目前，在平潭综合实验区的行政管理体制主要是四级架构：第一级是省政府；第二级是平潭综合实验区管委会及其工作部门；第三级是平潭县政府及其工作部门；第四级是平潭县所属各乡镇政府、街道办事处。

平潭综合实验区管委会的法律性质:按照中央编办的批准文件，平潭综合实验区管委会为省政府派出机构。福建省委、省政府也是将管委会定位为“省政府的派出机构”②。但是，法律上并无“政府派出机构”的地位。对该机构的性质，应如何理解呢？

1.管委会应认定为政府派出机关

根据地方组织法，所谓“派出机构”，是由有权地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立、代表该设立机构管理行政区域内某一方面行政事务的行政机构。[2]也就是说，派出机构是政府部门的派出单位，不是政府派出的。通说将地方政府在一定区域内设立的、代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构认定为“派出机关”，具体有三类：作为省级政府派出机关的行政公署，作为县政府派出机关的区公所和作为区政府派出机关的街道办事处。对此，具体依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的第68条，该条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”因此，平潭综合实验区管委会作为省政府派出的单位，应理解为“派出机关”。

2.存在的争议

当然，将平潭综合实验区管委会定位为“派出机关”，可能引发两方面争议：一方面，这个机构被称为“管委会”，而非“行政公署”，将其定义为派出机关于法无据。有人认为，地方政府的派出机关只有行政公署、区公所和街道办事处三种，管理委员会没有得到地方组织法的确认。事实上，“行政公署”的提法出现于1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，其第42条第1款规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。”该法历经1982年、1986年、1995年、2004年多次修改。在1986年修订时，上述第42条被改为第59条，第1款修改为：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”也就是删除了“行政公署”的提法，至今也仍是如此规定。换言之，现行地方组织法里没有限制省级政府的“派出机关”只能是“行政公署”。更何况，“作为体制改革中出现的新型管理模式和组织形式，在一定程度上对现有体制进行创新并无不妥”，管委会这种形式“在探索开发区管理模式方面取得了宝贵经验，将其界定为一级政府的派出机关是对实践经验和规律的总结，通过修改法律确认改革的成果就可解决此问题。”[3]另一方面则是平潭综合实验区管委会的审批程序。有人认为，按照地方组织法的规定，省政府派出机构应当经“国务院”批准。事实上，国务院在2011年11月批准平潭综合实验区总体发展规划后，中央机构编制委员会办公室也就设立平潭综合实验区管委会作出批复。中央机构编制委员会办公室对于机构的批复可以视为管委会成立的依据，已经履行了法定程序。

3.基本职能

作为派出机关，平潭综合实验区管委会实质上代表省政府对平潭县区域内的一定事务进行管理。目前，省政府赋予平潭综合实验区管委会的职责包括：负责探索和实践两岸交流合作先行先试体制、机制，负责制订平潭综合实验区经济和社会发展规划并组织实施；负责投资、国土资源、建设、交通、环保、经济贸易等行政管理，承担有关社会管理和公共服务职能。也就是说，在这些管理领域内，平潭综合实验区管委会代表省政府进行管理，并独立承担相应法律后果。

涉及平潭的行政复议管辖

按照《中华人民共和国行政复议法》确定的管辖原则，在平潭综合实验区四级架构中，对省政府的具体行政行为不服的可以向省政府申请行政复议；对平潭县所属各乡镇政府的具体行政行为不服可以向平潭县政府申请行政复议，这些都比较好确定。目前可能出现的争议主要是因“平潭综合实验区管委会”而产生的四类问题。归纳起来主要是：第一，不服平潭综合实验区管委会的具体行政行为的行政复议管辖；第二，不服平潭综合实验区管委会工作部门的具体行政行为的行政复议管辖；第三，不服平潭县政府的具体行政行为的行政复议管辖；第四，不服平潭县政府工作部门的具体行政行为的行政复议管辖。以下分别加以探讨：

（一）不服平潭综合实验区管委会的具体行政行为的行政复议管辖

对于省政府派出机关的具体行政行为产生的行政争议向哪个机关申请行政复议，最初是不明确的。在《中华人民共和国行政复议法》出台前，大家都把省政府的“派出机关”视同为“设区市政府”来看待。因此，1999年10月1日颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》第15条第1项规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；”从法律上承认了“派出机关”在行政复议制度中类似“一级政府”的地位。根据上述规定，对平潭综合实验区管委会的行为不服的，可以向省政府申请行政复议。《中共福建省委办公厅、省人民政府办公厅关于印发平潭综合实验区管理体制方案的通知》（闽委办〔2010〕74号）正是依据此条明确规定：“以平潭综合实验区管委会为复议被申请人的案件，由省人民政府管辖”。

（二）不服平潭综合实验区管委会工作部门的具体行政行为的行政复议管辖

虽然地方组织法里没有规定，但在实践中政府派出机关设立工作部门的现象比比皆是。比较遗憾的是，对不服政府派出机关设立工作部门的行为向哪个机关申请复议这个问题，《中华人民共和国行政复议法》没有作出规定。实际上，这些工作部门履行了“一级政府”工作部门的职能，也会依法作出行政行为，也易产生行政争议。为此，国务院法制办公室在对海南省法制办公室《关于行政复议管辖权限有关问题的请示》作出的复函（国法函〔2002〕246号）中明确规定：“公民、法人或者其他组织对省级人民政府设立的派出机关所属工作部门作出的具体行政行为不服，由当事人选择，可以向该派出机关申请行政复议，也可以向该省级人民政府所属的相应主管部门申请行政复议。”换言之，在行政复议制度中，政府派出机关设立工作部门是与“一级政府”工作部门相同的。因此，对平潭综合实验区管委会工作部门的行为不服的，行政相对人申请行政复议，既可以选择向平潭综合实验区管委会申请，也可以选择向省政府所属的相应主管部门申请。比如，对平潭综合实验区公安局的具体行政行为不服，可以向管委会或省公安厅申请行政复议。但是，平潭综合实验区的管理机构设置比较特殊。除了办公室外，目前只设有经济发展局、环境与国土资源局、交通与建设局、公安局和监察机构，与省直厅局并不是一一对应的。比如，环境与国土资源局的主要职责，包括组织拟订综合实验区综合规划、控制性详细规划和各专项规划并组织实施；负责管理和协调土地规划、利用、报批等工作；负责地质矿产资源管理、地质灾害防治等工作；负责陆地和海洋环境保护、治理和生态建设，分别对应着省住房和建设厅、省环保厅、省国土资源厅、省海洋与渔业厅等单位。交通与建设局的主要职责，包括负责交通基础设施规划、建设与管理；负责城市规划建设、房地产管理和住房保障工作；负责城市市政公用设施建设和管理；负责指导、监督交通运输行业、工程建设行业和建筑市场管理，分别对应着省交通运输厅、省住房与建设厅。因此，行政复议管辖又显得比较复杂。对于这种情况，“省政府所属的相应主管部门”应当根据相应的业务和不同的法律依据来确定。比如，交通方面的行政行为就向省交通运输厅申请行政复议。

（三）不服平潭县政府的具体行政行为的行政复议管辖

无论实践，还是立法，目前都将省政府派出机关视同为“一级政府”。因此，《中华人民共和国行政复议法》第13条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”根据闽委办〔2010〕74号通知，平潭县划归平潭综合实验区管理。因此，对平潭县政府的行为不服可以向平潭综合实验区管委会申请行政复议。正由于此，闽委办〔2010〕74号通知规定：“以平潭县人民政府为复议被申请人的行政复议案件，由平潭综合实验区管委会管辖”。

（四）不服平潭县政府工作部门的具体行政行为的行政复议管辖

《中华人民共和国行政复议法》第12条第1款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”可以明确的是，对平潭县政府工作部门的行为不服，行政相对人可以向平潭县政府申请行政复议。但是法律上不明确的是，行政相对人可以选择申请行政复议的“上一级主管部门”是省直各部门还是平潭综合实验区管委会各工作部门？由于实践中都将省政府派出机关视同为“一级政府”，相应地将派出机关所属部门视为“一级政府”工作部门，不仅赋予了管理职责，也赋予了行政复议权。因此，虽然法无明文规定，但在1992年1月10日，福建省政府下发了《关于地区行政公署办理行政复议案件的通知》（闽政〔1992〕综8号），明确规定：“宁德、南平、龙岩地区行政公署及其所属工作部门可以暂时比照省辖市人民政府及其所属工作部门的职责办理行政复议案件。”从行政复议管辖制度的“上一级”复议原则或叫做“有领导关系的上级”复议原则来看，平潭综合实验区管委会工作部门是平潭县政府工作部门的“上一级”部门，具有监督职责。因此，对平潭县政府工作部门的具体行政行为不服，行政相对人可以选择向相应的平潭综合实验区管委会工作部门申请复议。问题在于，目前平潭综合实验区管委会工作部门的设置与平潭县政府工作部门不一样。有些部门有设置，如环境与国土局；有些部门没有设置，如卫生部门。没有设置的部门，管理体制也不一样。比如，闽委办〔2010〕74号通知明确，“平潭县地方税务局、工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局等机构，由省地方税务局、工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局等实行垂直管理。”而卫生、宗教、体育、文化等职能并没有相应规定。对于这种情况，有观点认为，平潭综合实验区管委会没有设置工作部门的，行政相对人可以向相应的省政府工作部门申请行政复议；也有观点认为，行政相对人可以选择原来的设区市政府工作部门申请行政复议。笔者不同意这种观点。笔者认为，应当采取分类处理、业务对口的办法：1.对平潭综合实验区管委会设置工作部门的，对平潭县政府相应工作部门作出的行为不服，行政相对人可以选择向管委会工作部门申请行政复议；2.对实行垂直管理的地方税务、工商管理、质量技术监督、食品药品监督管理，对平潭县政府相应工作部门作出的行为不服，行政相对人可以选择向省政府的相应主管部门申请行政复议；3.对平潭综合实验区管委会没有设置工作部门的，对平潭县政府工作部门作出的行为不服的，行政相对人可以选择向管委会申请行政复议。理由是：根据闽委办〔2010〕74号通知明确规定，平潭综合实验区管委会主要职责包括“承担有关社会管理和公共服务职能”。也就是说，本应由相应工作部门承担的有关管理职能均由管委会承担，相应的监督下一级工作部门的职能也由管委会承担。由管委会来复议平潭县相关部门的行为，符合复议管辖的原则。

在平潭试点行政复议委员会的设想

从上述分析来看，平潭综合实验区管委会及其工作部门都承担着行政复议职能。事实上，以目前管委会及其工作部门的力量是难以承担的。为了避免复杂的复议管辖产生的问题，提高行政复议化解行政争议的效能，建议在平潭综合实验区开展行政复议委员会试点工作。

（一）行政复议委员会试点情况

我国的行政复议体制机制中存在的问题已经成为行政复议制度发挥作用的瓶颈。从体制上看，实行“上一级”管辖和选择复议制度，虽然有助于方便当事人申请复议，但是，却经常发生管辖权争议，谁都有权管实际上谁都不管。而且，几乎每个行政机关都具有行政复议权，但每个机关从事行政复议工作的人员都很少，以致于行政复议机关“林立”，工作力量分散、无力。从机制上看，行政复议审理主要以行政机关内部审查为主，缺乏公众参与，影响制度的公信力。为了解决这些问题，根据党中央、国务院的要求，国务院法制办公室从2008年8月起开展行政复议委员会试点工作。截至2011年11月底，全国19个省、自治区、直辖市的108个单位开展了行政复议委员会试点④。从各地情况看，行政复议委员会试点工作有三种模式：一是全部集中模式。将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使，形成了一级政府只设立一个综合性行政复议机构，原来由政府及政府各部门受理、审理和分别作出决定的行政复议申请，统一由行政复议委员会办理。比如，福建省厦门市就采用这种模式。二是部分集中模式。将部分政府部门的行政复议权集中到行政复议委员会行使；被集中的行政复议权也只是行政复议的受理权、审理权，不包括决定权。行政复议委员会审理案件，名义上的决定权保留在政府部门。三是合议委员会模式。在保持现行行政复议体制不变的前提下，吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决方式提出案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考④。通过三年多的试点，行政复议委员会制度不仅进一步彰显了行政复议在化解行政纠纷、维护行政相对人权益、促进社会和谐稳定方面的作用，而且也提升了复议决定的执行力和公信力。

（二）在平潭综合实验区开展行政复议委员会试点工作的优势

行政复议委员会试点工作是一项体制创新。在平潭综合实验区开展这项试点工作将有利于提高行政复议效率、化解发展中的行政争议、为实现“五个共同”的愿景提供保障。一是行政管理体制改革的重要内容。平潭综合实验区的建立，目的之一就在于为行政管理体制创新先行先试，“建立起机构精简、职能综合、结构扁平、运作高效的管理体制和运作机制”。行政复议制度作为行政管理体制的重要组成部分，进行创新和改革符合设立平潭综合实验区的初衷。二是提高化解行政争议的效率。根据上文的分析，在平潭综合实验区管委会的架构下，行政复议管辖问题显得比较复杂。不仅管委会有行政复议职责，管委会的各工作部门也有这种职责。在平潭综合实验区初创阶段，人力、精力显然不足以应对这些职责。但是，行政争议又是随时发生的，矛盾纠纷又会伴随着发展。不采取有效办法化解这些矛盾纠纷，只会影响发展，影响稳定。通过建立行政复议委员会，集中行政复议审理权，改变行政复议力量分散的形势，集中力量化解行政争议，有利于促进社会的和谐稳定。三是实现“五个共同”的具体内容。平潭综合实验区的一个定位是：探索两岸同胞“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的机制，逐步把平潭建设成为两岸人民交流合作、先行先试、科学发展的共同家园[1]。通过行政复议委员会试点，邀请台湾地区法律界人士作为行政复议委员会委员参与案件审理，实际上是体现“共同管理”的理念。尤其是在台湾地区，与大陆行政复议制度非常类似的是“诉愿”制度。诉愿制度就由一级“政府”成立一个诉愿委员会，处理不服部门、下级政府行政决定的诉愿申请。两相比较，行政复议委员会与诉愿委员会无论是功能上，还是构成上，都非常类似。在平潭综合实验区进行行政复议委员会试点，无疑可以为两岸人士交流提供“交集”。

（三）具体设想

1.集中行政复议权。把平潭综合实验区管委会各工作部门的复议职能收归管委会集中行使。同时改变“选择复议”管辖的做法，统一由平潭综合实验区管委会办理各工作部门行政行为引发的复议案件。2.成立行政复议委员会。平潭综合实验区管委会、平潭县政府分别成立行政复议委员会，邀请省内、台湾地区符合条件的法律界人士参与行政复议委员会。当然，从长远来看，还需要将平潭综合实验区管委会与平潭县政府进行归并，减少行政层级。3.创新办案机制。建立听证审查制度，扩大复议案件审理的透明度；通过制度化手段保障调解、和解结案方式，拓展案件审理参与度；建立行政复议委员会办案规则，提高办案效率。