行政复议机制革新比较及展望

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本文作者：田昕作者单位：国务院法制办公室行政复议司

创新是行政复议制度的内在属性:从近现代世界主要国家权力运行的传统看，处理社会纠纷的职责一般都交由司法机关承担。随着政府权力在适应社会现实需求过程中的日益扩展，社会纠纷、尤其是行政争议的数量、类型、专业化程度都前所未有。传统司法体系在处理社会纠纷、尤其是那些高度专业化的新型行政争议上日益感到力不从心。为了避免社会管理陷入困境，人们必须为这些司法体系无法承担的社会纠纷寻求新的出路。在这个过程中，大约从17世纪开始，行政复议制度相继在一些主要资本主义国家出现［4］，具体称谓和制度设计细节各有不同。20世纪中叶，现代行政复议法律体系基本全面形成。行政复议制度的出现，毫无疑问是传统职责分工模式重大变革的结果。可以说，行政复议制度从诞生开始，就被注入了变革的基因。不仅如此，这种变革基因，伴随着行政复议制度发展的全部历史。世界主要国家的行政复议立法，都经历着非常频繁的修改和变更。例如，英国自议会制定《1958年裁判所和调查法》以来，经历了5次主要的修订［5］;美国自1946年制定《联邦行政程序法》以来，经历了4次重要变革和调整。［6］韩国复议制度经历了6次大的修改。［7］因此，发展创新是行政制度与生俱来的内在属性，是行政复议制度存在的基本形态。

创新是当下我国现实国情对行政复议制度提出的迫切要求:我国统一的行政复议制度自1990年确立以来历经多次完善并发挥重要作用。但是，从党中央、国务院对行政复议工作提出的新要求，人民群众对行政复议工作寄予的新期待和行政复议工作实践看，我国行政复议制度迫切需要进一步创新发展，以有效应对当前行政争议多发多样的状况。从党中央、国务院要求的角度看。目前我国正处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，在带来巨大的经济社会发展活力的同时，也不可避免地导致各类社会矛盾凸显。近年来党中央、国务院明确要求要引导群众依法理性表达利益诉求，注重将社会纠纷纳入法定渠道，依法、有序、理性地加以化解。特别是更加重视充分发挥行政复议在化解行政争议中便捷、高效、解决实际问题的特点和优势，对创新行政复议体制机制，完善行政复议制度提出了一系列新的更高的要求。从人民群众期待的角度看。随着人民群众的主体意识、法治意识、维权意识不断提高，对通过法律渠道解决现实生活中的各种矛盾和问题的期待和要求也越来越高。当人民群众的权益受到侵害诉诸法律时，他们不仅关注最终处理结果，而且关注处理过程;不仅关注实体权益，而且关注程序公正;不仅关注当前利益，而且关注长远生计;不仅关注权利保护，而且关注权力规范。人民群众的这些新期待，对行政复议制度的发展创新也提出了迫切要求。从行政复议工作实践的角度看。行政复议法实施以来，行政复议工作取得了重大进展和明显成效。同时，随着行政复议工作实践的进展，现行行政复议体制和运作机制的缺陷和不足也日益显现，主要是:多头管辖体制不够便民，行政复议资源分散且配置不均衡;行政复议机构的权威性、中立性不够，专业化程度不够高，社会公信力不足;办案套用一般行政程序，不仅影响效率，不利于当事人充分参与，而且牵扯行政复议机关领导精力。为了有效发挥行政复议制度功能，迫切需要以行政复议体制机制为核心对行政复议制度进行改革创新。

行政复议制度创新路径———比较法的视角

行政复议制度在绝大多数国家都以不同的形态存在着。总体而言，世界主要国家和地区的行政复议制度大致可以概括为三种模式:一是以英国和美国为代表的英美模式;二是以法国和德国等欧洲大陆国家为代表的欧陆模式;三是以日本、韩国和我国台湾地区为代表的东亚模式。

(一)英美模式

英美模式的主要代表，是美国的行政法法官制度和英国的裁判所制度。美国的行政法法官制度系1946年由行政程序法正式创立。简而言之，它是民众或者政府雇员与政府产生争议，通过诉诸于专门的行政法法官，由行政法法官对具体争议作出裁决的制度。行政法法官办公室一般设立在各个不同的政府机关，联邦层面并不存在一个统一处理纠纷的行政法法官办公室。英国的裁判所制度最早可溯源到1660年关税和消费税委员会被授予司法权力，但是，规范意义上的裁判所主要还是20世纪的产物。一般认为，1908年《老年退休金法》和1911年《国民保险法》是英国裁判所制度正式出现的重要标志，随后，越来越多的专门裁判所开始出现。［8］早期裁判所制度的最大特征在于，裁判所种类繁多，不同类别的纠纷需要诉诸各专门裁判所。英美模式近年来的变革路径，主要表现为在公平和效率、专业性和相对独立性之间不断寻求新的平衡的过程。无论是英国还是美国，其行政复议制度架构，最初都遵循分散设置的原则，不同行政管理领域的争议，由分设在不同领域的行政复议机构进行处理。这种制度架构与行政复议性质是相符的。分散设置，使得行政复议机构具有更明显的专业优势，同时，更广泛的机构分布，也使得纠纷解决的渠道更加畅通。但是，随着制度的运行，这种制度架构的弊端也日益显现。过于强调效率和专业性，致使行政复议一直处于对其公正性、过度依附性的指责之中。为了寻求新的平衡，美国行政法法官自上世纪70年代开始，其变革路径越来越倾向于公正性和相对独立性。第一，1978年，国会通过立法统一了联邦行政法法官的名称，改变了此前行政机关听证主持官名字五花八门的状况。［9］此举为行政法法官机构的统一和规范奠定了基础。第二，也是从上世纪70年代后期开始，越来越多的州开始推行行政法法官集中使用制度，即在州政府的层面只设立一个行政法法官机构，统一处理行政争议。据美国行政法法官协会统计，截至目前，已经有26个州、2个市和哥伦比亚特区正式采用了行政法法官集中使用制度。［10］英国裁判所制度变革路径与美国行政法法官制度类似，也是朝着统一、相对独立的方向发展。2007年7月，英国通过了《裁判所、法院和执行法》，将现有的裁判所进行整合，重新构建了统一的“初审———上诉”两级裁判所体系。裁判所与行政机关的关系上相对更加独立，裁判所工作成员也在立法上获得了“裁判所法官”或者“裁判所成员”的专属身份。英美法系并不过分注重法律体系的逻辑自洽，尤其是美国，实用主义思潮对其法律体系演变的影响更加深刻。就行政复议制度而言，它到底是行政的还是司法的，并不是被首要考虑的问题。其法律制度变革的价值取向，基本还是遵循着实用主义的逻辑，在成本与效益、公正与效率、专业性与独立性等不同价值取向之间不断寻求动态平衡。我们难以对英美模式国家的行政复议制度变革作出更司法化还是更行政化的判断，我们能判断的是，他们朝着相对更低的成本、略微向更高程度的公正倾斜、相对更加独立的方向在前进。

(二)欧陆模式

欧陆模式的主要代表是法国和德国。法国并没有独立存在的统一规范的行政复议制度。18世纪时期，法国曾经存在着行政机关解决行政争议的法律体制，但是未能发展延续下来。19世纪末期开始，其解决行政争议的任务主要由国家参事院承担。国家参事院行使的权力性质是司法权，因此其又被称为最高行政法院。但是，它在组织体系上仍然作为行政机构而存在，院长由总理担任。德国行政复议制度的历史发展与法国十分相似，但是结果很不相同。19世纪前后，德国开始出现诉愿制度，诉愿制度和行政诉讼制度并行并立，共同解决行政纠纷。1960年德国制定了《行政法院法》，强化了司法体系解决行政纠纷的职能，并用异议审查制度取代了原有的诉愿制度。统一规范的行政复议制度依然在立法层面得以保留。法国行政复议与行政诉讼合二为一的体制，可以解读为行政争议解决渠道的完全行政化，也可以解读为行政复议完全司法化，就像一个硬币的两面。当然，对法国这一体制如何解读并不重要，重要的是，法国行政复议制度演变结果表明，行政复议制度独立存在并切实发挥作用，需要在司法和行政两极之间找好平衡点，完全司法化或者彻底行政化的倾向，都不利于行政复议制度的生存和发展，更无从发挥其应有作用。德国行政复议制度虽然保持了法律上的存在，但是由于严格恪守行政性，其实际作用的发挥不十分乐观，以至于德国行政法理论界重点关注的内容不是行政复议制度的变革与发展，而是如何废止这项制度。［11］

(三)东亚模式

东亚模式的主要代表是日本、韩国和我国台湾地区。日本于1890年借鉴德国经验建立了诉愿制度，1962年，以《行政不服审查法》取代了《诉愿法》，确立了类似于我国行政复议制度的行政审判制度。行政审判制度确立之初最大的特色是借鉴美国的委员会制度，由专门的委员会对行政复议案件进行审理。但是，由于种种原因，委员会制度未能进一步发展，许多委员会被废止或降格为咨询机构，仅有极少数得以保留。［12］现行行政审判制度下的审查厅(即行政复议机关)，原则上由上一级行政机关充任，至于审查厅内部以何种组织机构承担行政复议任务，法律不做统一规定。韩国于1951年借鉴日本当时的做法出台了《诉愿法》。1984年，也以《行政审判法》取代了《诉愿法》，建立起自己的行政审判制度。与行政复议委员会在日本逐渐被淘汰的发展路径截然不同的是，韩国行政复议委员会制度经过多次修法过程后，独立性不断增强，由行政复议机关内设机构逐渐获得了法律上独立的地位，委员会的人员组成上外部成分有所增加，案件管辖范围有所扩大，整体上得到极大发展并趋于成熟。［13］我国台湾地区一直沿用的是20世纪30年代国民政府制定的《诉愿法》，从1970年开始，诉愿制度开始了较为频繁的变革历程。总的来看，我国台湾地区诉愿制度发展趋势是朝着司法化的方向不断调整，诉愿委员会的法律地位虽然没有像韩国那么独立，但是在人员构成上外部性有所增强。东亚模式近期发展总的共同点在于，以委员会制度作为载体，在机构相对独立、委员会人员构成的外部因素相对增加、日渐吸收“禁止不利变更”等司法因素，等等。如果说行政复议是在司法和行政两极之间不断寻求平衡的一种纠纷化解制度，那么对于东亚模式最近的变革路径可以概括为:在保持专业性的同时，往司法方向逐渐靠拢的一个动态平衡过程。

我国行政复议制度创新前瞻

我国行政复议制度的创新发展，需要统筹考虑行政复议制度的内在规律、历史经验、域外借鉴和现实国情。从内在规律的角度看，尽管我国行政复议制度一直处于发展完善过程之中，但是进一步创新依然是现实而迫切的需求。从历史经验和域外借鉴的角度看，更加公开、更加公正、更多参与、更多协商是世界行政复议制度发展历史的基本规律和趋势。从现实国情的角度看，行政复议制度要承担起化解复杂多样的行政争议重要渠道的历史性责任，必须在扎实的实践基础上不断创新，不断自我调整以适应社会现实提出的更高要求。未来一个时期，我国行政复议制度创新发展的可能方向和实现路径，可以表述为一个载体、两个基点、三个价值取向。一个载体是行政复议委员会制度，两个基点是规范性和因应性，三个价值取向是权威性、专业性和公信力。

(一)一个载体:行政复议委员会

行政复议委员会成为行政复议制度创新发展的载体，不是凭空而来的，而是理论与实践、本土与借鉴相互交织的结果。行政复议委员会制度的运作，是对现行行政复议制度全方位的创新，涵盖受理、审理、结案等行政复议全过程，行政复议委员会的制度构建可以比照适用于整个行政复议制度。这是行政复议委员会作为行政复议创新发展载体的理论基础。目前，我国的行政争议具有特定的体制转轨、社会转型的背景，具有特定的民族文化背景，客观上要求解决行政争议的体制和机制能够体现“政府主导、专业保障、社会参与”三者之间的统一。在这方面，以东方文化为基础、以东亚国家和地区为代表的行政复议委员会模式较为全面地反映了三者统一的要求。东亚国家和地区不约而同地选择行政复议委员会制度的实践表明，行政复议委员会模式对于在政府主导下增强行政复议的权威性、提高行政复议案件审理质量、提升行政复议审理组织的社会公信力、有效解决行政争议，能够发挥重要的推动和促进作用。这是行政复议委员会作为行政复议创新发展载体的域外经验借鉴因素。行政复议委员会制度在我国的实践探索也有了一定基础。2008年起，我国开始了以提升行政复议的权威性、专业性和公信力为目标，以政府主导、专业保障、社会参与、民主决策为主要原则，以相对集中行政复议权、吸收外部力量参与案件审理为主要内容的行政复议委员会试点探索。截止目前，19个省、自治区、直辖市的108个单位开展了试点工作。通过试点，大体形成了全部集中、部分集中和合议委员会三种模式。从实际成效看，全部或者部分集中模式成效更加明显，可能代表着未来行政复议制度的发展方向。

(二)两个基点:规范性与因应性

行政复议制度的创新，既不是完全套用司法模式，也不是要完全向信访等其他纠纷化解渠道靠拢，而是要在积极创新的过程中，进一步凸显自身特色，以便发挥出有别于司法、信访等其他渠道的独特优势。概而言之，行政复议制度的独特性，也是其优越性，就在于规范性与因应性的有机统一。行政复议制度的规范性，内在含义有三个方面:第一，规范性意味着案件处理结果确定和可预期。一方面，对于要求处理的行政争议，行政复议制度应当在明确的期限内处理完毕并给出处理结果。另一方面，行政复议处理结果应当以事实为依据、以法律为准绳，同类案件得出的结果基本类似，基本符合同案同判的原则。第二，规范性意味着过程的程序约束。程序是达致结果公正的必不可少的保障，而结果公正则是行政复议制度生存发展的根基和命脉。程序约束能够最大限度地避免行政复议制度运作过程中的随意性，在当事双方心理上营造出行政复议的权威性;能够最大限度地避免案件办理人员的主观过失甚至过错，以理性的程序设计克服人们的主观缺陷;能够最大限度地在过程中消除双方的不满和对立情绪，以便纠纷得到彻底的化解。［14］第三，规范性意味着行政复议主体地位的法律化和清晰化。行政复议主体在法律上各处于何种地位、拥有哪些法律上的权利、在什么阶段能够采取什么法律举动，等等，都应当加以明确。权利边界的模糊导致当事人产生“望轻无已……望多无穷”的心理期望，不仅是纠纷产生的根源之一，也是法定纠纷化解机制不能化解纠纷反而卷入纠纷的重要原因。因应性不仅是行政复议区别于司法等纠纷化解渠道的优势和特点，也是行政复议制度得以出现的重要原因。因此，因应性在行政复议制度的创新中，应当成为与规范性并行并立的两个基点，不仅不能弱化，而是应当进一步强化。在具体的制度设计过程中，因应性的要求主要可以通过三个方面加以体现。第一，因应性意味着案件受理范围更加广泛。第二，因应性意味着审理方式更加灵活。高标准的公正同时也意味着法律程序的琐碎、缓慢、费用昂贵。［15］而在公正与效率之间寻求平衡恰恰是行政复议制度的优势和价值取向。在审理方式等程序设计方面，行政复议程序设计应当更加简明有效。第三，因应性意味着结案方式更加多样。行政复议在未来的制度创新和发展过程中，还可以根据实际需要进一步丰富调解、和解等结案方式，以更好地实现其基本功能。

(三)三个价值取向:权威性、专业性和公信力

行政争议的彻底有效化解，有赖于当事双方对行政复议制度的信赖和服从，有赖于行政复议审理结果的公平公正。申请人对行政复议制度的信赖和服从，体现为行政复议制度的公信力，行政机关对行政复议制度的信赖和服从，体现为行政复议制度的权威性，而行政复议审理结果的公平公正，很大程度上取决于行政复议制度的专业性。有鉴于此，行政复议变革和发展，应当以权威性、专业性和公信力作为自身的价值取向，并在具体制度运行过程中切实加以彰显。权威性不足，既是我国行政复议制度面临的现实困境，也是行政复议制度架构内在特征的外化。就现实困境而言，作为行政复议机关的上级行政机关对于作为行政复议被申请人的下级行政机关，其权威性毋庸置疑。但是，具体承办行政复议事务的政府法制机构，在行政级别上与被申请人往往处于同一级别，在实际影响力上可能还相对弱于被申请人。而且由于一些地方、部门的领导对行政复议工作缺乏重视，导致实践中出现复议机关与复议机构“两张皮”现象。这种现实格局下，行政复议权威性不足是当下我国行政复议制度面临的一个较为突出的现实困境。就内在特征外化而言，行政复议制度归根到底是行政机关之间的监督和制约，无论是上级对下级的监督制约，还是专门的行政复议机关对一般行政复议机关的监督制约，行政复议机关与被申请人之间共同的隶属关系，天然地存在着权威性不足的问题。当然，完全排除行政复议制度的行政属性也是不足取的。从某种意义上说，行政属性恰恰是行政复议制度出现并存在下去的理由。专业性，是行政复议区别于其他纠纷化解渠道的显著特征。通过简单的历史考察即可发现，行政复议制度出现的一个重要原因，就是传统上作为解决纠纷主阵地的司法日益无力应对更加多发、专业性更强的行政纠纷，需要行政机关加以分担。与此同时，作为选择性的和非终局性的纠纷化解机制，行政复议制度需要以更加突出的专业性，保障案件处理的公正和效率，以确保其应有作用的发挥。因此，行政复议制度的创新与发展，必须把专业性作为基本价值取向加以坚持。作为一项依申请启动的准司法权利救济制度，行政复议的公信力对于其作用的真正发挥至关重要。如果公信力不强，人民群众不愿意选择通过行政复议解决纠纷，行政复议制度可能被虚置。公信力不强对行政复议制度可能产生的另一个潜在性的危害在于，当事人不信服行政复议决定，在行政复议程序依法终结后，继续通过司法或者信访的途径进行挑战，如此一来，行政复议就可能背离分担司法压力、将行政争议在可调可控可预期的行政系统内部解决的初衷。因此，无论行政复议制度如何创新，公信力是必须始终坚持的价值取向，任何时候都不能被忽视。