国内行政复议公正问题研究

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本文作者：周媛媛作者单位：河北大学政法学院

行政复议机构设置不独立，难以确保行政复议结果的公正:目前我国地方各级人民政府的复议机构都是设置在政府的法制工作机构或者与政府法制工作机构合署办公。因此，它是隶属于各级人民政府的一个内部机构，一般不能对外以自己的名义独立行使职权。既然他只是政府的一个内部机构，那么他自然无法完全独立于政府机关。首先，他的人力、物力、财力都掌握在同级政府手里，此时要想反过来制约控制其经济命脉的政府势必很困难。其次，复议机构的工作人员对复议案件只是享有建议权，而最后的决定权却是掌握在没有参加案件讨论的行政复议机关手里，这一方面不能保证复议结果的公正性，另一方面又大大提高了政府对复议机关做出决定的干预几率。对作为被申请人的行政机关来说，其作出的行政裁决或决定许多都是根据上级机关的指示或精神作出的，也有些决定在作出之前也是事先跟上级机关打过招呼的，由此一来，发生行政争议再议提请上级机关审理，那么其结果也是可想而知的，这就使得行政复议程序只是走一个过场罢了，对百姓的利益起不到实质的保护作用，也与行政复议“准司法”的中立性相违背了。

行政复议程序过于行政化，复议效率低下:行政复议虽然不像行政诉讼一样要经过受理、开庭、审理等漫长的司法程序，但是提起行政复议本身要经过的行政程序也不是非常简便易行。比如，市级行政复议机关办理复议案件，在行政复议机构内部一般要经过承办人办理——处内讨论——分管领导听取汇报-办务会集体研究等环节；作出行政复议决定文书，基本按照本级政府的公文运作要求，“一般要经过经办人——分管副处长——处长——分管副局长——局长——分管副秘书长——秘书长——分管副市长——市长等环节。”如此繁杂的内部处理程序也就磨灭的行政复议的另一个优点：高效。这样一来，一方面，行政复议的公正性不及行政诉讼，另一方面，复杂的行政程序也使群众心生畏惧，其低下的解决争议的效率和让人质疑的公正性使百姓不得不另辟他径。其次，行政复议以书面审理为原则，其他审理方式为例外。这就使得行政复议存在着不公开不透明的程序缺陷，同时也降低了百姓对复议决定公正性的信任。

行政复议工作人员少，素质参差不齐:目前，各级政府内部及法制复议工作部门都承载的十分沉重的工作任务，但是各级复议机关却安排了极少的工作人员，甚至没有安排工作人员来专门负责这项工作，这与行政复议制度本身所要求的基本标准都相差甚远。首先，这就反映出了各级政府在对待复议工作的态度问题，没有一个积极正确的态度，令人满意的工作成果又从何而来呢？其次，人数过少往往会使工作人员敷衍了事，从而使整个复议工作流于形式。而且，当下我们还没有出台关于行政复议工作人员任职资格和标准的文件，这就导致了工作人员角色感不强、法治意识淡薄、服务宗旨模糊等问题，这也就使我们复议工作的水准大大降低了，不能充分的发挥其应有的作用。

国外对行政复议模式的选择

行政复议制度普遍存在于世界各个法律体系之中，各国会根据自己的国情、制度和文化为其命名并适用，但在本质上都发挥着行政复议的解决争议的作用。在英国，发挥行政复议作用的是专门设立的行政裁判所，它是在法院以外设立的用以解决行政争端以及公民之间某些和社会政策有密切联系的争端的机构。其机构内部人员的任职以及案件的审理都是和行政机关相独立的，不受行政机关的影响。在美国联邦和各州都设有负责处理本机关和行政管理相对人纠纷的行政法庭，其职能类似于我国的行政复议制度，介于行政复议和行政审判二者之间。行政法庭一般都采取开庭审理的方式，给予双方充分的时间和空间来陈述自己的理由和观点，且双方当事人可以当庭质证，使双方的地位尽可能的接等，因为根据英美法系的自然公正原则，行政机关作出任何不利于行政相对人的决定时，都必须听取当事人的意见，这就是我们所谓的“听证”，而主持听证程序的就是与案件无利害关系的行政法官。行政法官由行政机关从文官事务委员会确认具有资格的人员中选择，其薪酬、编制都由文官事务委员会负责，不受行政机关的控制，其地位的超然性就保障了行政法官作出决定的公正性和可靠性。

摆脱我国行政复议制度不公正问题的出路

（一）我国行政复议组织机构的设置重构

我国是单一制国家，我们的机构设置及实行的制度都具有中国特色，因此，要想实现机构重置必须立足于我国国情，有选择的借鉴他山之石，从而以变动最小，收获最大的方式达成最优化的整合。我国虽实行的是单轨制的法院系统，但是我们可以吸收法国双轨制行政法院和普通法院分立的思路，进而实现我国行政复议机构的独立设置，而这也是我国加入WTO之后的现实要求。我们可以尝试设立一个独立的机构“行政复议委员会”包揽所有的复议案件的审理事项，这样既不受政府的制约，反过来还可以有效的审查政府的行为。行政复议委员会的设置同政府的管理体制类似，分为四级，即国务院、省级、市级（地区）、县级行政复议委员会，各级复议委员会只负责本级政府和下一级政府的复议案件，各级政府内部不再设复议职能部门，这也就避免了政府机关垂直领导带来的不便，反而各级复议委员会还可以对同级政府行使监督权，如此以来，复议机关的独立性就大大提高了。行政复议委员会内部设主任一名，副主任两名，委员若干。委员会还可下设复议办公室作为其办事机构，办公室同样设主任、副主任职位。这样就可以做到分工明细，职责清楚，把责任落实到人。为了提高复议委员会的专业水平，委员会中必须包括两种力量：一种是行政人员，负责日常的行政工作安排以及复议决定的执行工作；另一种是权威的专家学者，比如行政学教授、知名律师、复议工作方面经验颇丰的专家等专业人士，并且这类人员在委员会中的比例不得低于50%，这样不仅改善了之前存在的行政复议人员素质低的问题，而且也使百姓对复议机关作出的决定更加信服，使复议机关自身的权威性大大提高了。

（二）完善行政复议相关程序

程序方面的正义往往比实体方面的正义更加重要，一个案件若在人们的注视下合情合理的走完法定程序，那么哪怕结果不是很公正，百姓的可接受程度都会高一些；反之，若某案件在程序上就存在疏漏和缺陷，那么无论实体结果如何，则都是令人无法满意的。因此，科学的、完善的程序是解决和协调行政复议工作公正、顺利进行的前提。

在上文中我们已经提到，行政复议实行的是以书面审查为原则的审理方式，这种方式虽然保证了复议审查的效率，但却是以牺牲公正为代价。作为一种准司法程序，作为还老百姓以公正的制度，我们要坚持公正与效率并重，实现效益最大化。因此，我们要对行政复议案件区别对待。对于一些简单的、不需过多调查的复议案件，我们仍坚持书面审查，但是面对复杂的、严重的复议案件，复议机关应当开庭审理，充分听取申请人、被申请人的意见，对于双方争论的焦点及时的组织质证。对于有第三人参加的房地产、土地等不动产权属争议的行政复议案件，原则上组织到现场调查，或组织听证等。也就是不同案件不同对待，根据不同案件的性质和复杂程度，由复议机关来自行决定适用哪种程序，从而最大限度的利用人力和司法资源，提高效率，实现最大程度的公正。