行政复议机制修改思索

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本文作者：张胜利作者单位：北京大学

英国行政裁判所建立背景

据说在19世纪的英国已经出现是少数行政裁判所，大量涌现是20世纪的产物，英国行政裁判所发展过程，大体上经历了四个阶段。

第一阶段，初步发展阶段，20世纪初期(1911年—1945年)。英国在福利国家口号下全面推行所谓“社会安全计划”，大量社会立法为行政裁判所的发展创造了客观条件，许多行政争议需要相关解决程序，例如1911年国家社会保障法规定与行政机关发生行政争议由相关行政机构解决。依据当时英国部分政治家观点，他们认为有效、公正的公民救济制度，在相当大的程度上依赖于建立起替代法院的新机制。当时舆论界也针对普通法院的保守倾向持有批评的态度。事实上，只有到1932年《多诺莫尔报告》出台，行政裁判所才真正地引起学术界的关注，该报告认为行政裁判所作为英国法律制度的特点，将成为20世纪行政国家必要组成部分［1］。但是也存在不同观点，例如有人认为裁判所的设立危及司法部门的地位，危及了普通法院实施的法律之权威［4］。由于特定行政争议获得公平且便捷的解决，需要专门的知识，而普通法院无力处理大量案件，行政裁判所却可以满足上述的需求，建立行政裁判所主要动因在于成本的考虑，普通法院诉讼成本高、程序太复杂，难以适应多数行政相对人的需求，而行政裁判所可以提供便利以及快捷帮助。

第二阶段，急剧发展和混乱阶段，二战后(1945年—1957年)。随英国出现大量行政裁判所，受理相关案件增多，但是由于行政裁判所建立初期并没有一个整体宏观计划或者规划，行政裁判所的裁判人员缺少专业训练，程序不规范，裁决结果也不能够上诉，并且存在滥用权力的现象，英国舆论界也开始不断地批评行政裁判所制度存在问题。英国政府于1955年任命以奥利弗•费兰克斯爵士为首的委员会调查行政裁判所存在问题，该委员会在1957年提出费兰克斯报告(Franksreport)。该报告首次承认行政裁判所是作为司法体系的补充，指出裁判所存在必要性是不容置疑的，同时提出了改进建议，建议大部分被英国政府采纳，从此行政裁判所也逐渐地从行政模式转向司法模式。该报告也提议建立经常性一般监督机构，为了实现裁判上的公平，确立行政裁判所应遵循三个原则，即公开、公平以及公正。

第三阶段，规范化发展阶段(1958年—2007年)。Franksreport导致了1958年英国制定《行政裁判所和调查法》，依据该法，行政裁判所得到了普遍的改进，行政裁判所的权威也得到了普遍的认可，同时建立行政裁判所委员会，其主要的职责是行政裁判和公开调查的一般性监督。

从Franksreport以来，英国政府于2001年针对裁判所再次进行调查，安德鲁•莱格特爵士于2001年8月公布了一份评论报告《为行政相对人服务的裁判所:统一的制度和服务》。该报告认为行政裁判所构成了司法体系的重要组成部分，提出行政裁判所改革原则以及创设行政司法体系建议。该报告提议建立一个单一的裁判所体系，由综合部门掌握，分成9个分支运作，包括教育、雇佣、财政收入、健康与护理、移民与收容、财产—土地—地方政府、社会保障—救济金—刑事伤害赔偿、运输、其他裁判所等，重要的两点建议:一是建立一个新的、独立的、裁判所服务机构对行政裁判所进行管理;二是建立一个复合的、双层的、统一领导的裁判所结构。在2004年7月政府白皮书《在转型中的公共服务:申诉、救济与裁判所》中，接受了莱格特爵士建议要点，并提出了具体实施建议。该政府白皮书认为英国所需要的是创设一个莱格特爵士所建议的那种统一的裁判所制度，但是要把它改成一种新型的组织，其不仅在必要的时候正式听证和权威裁决，它还公正且灵活地解决争议，在完成这项任务时，它或者独立承担，或者与作出决定的部、其他机构和咨询部门合作。

第四阶段，完成司法化阶段(2007年—今)。依据TCEA规定，政府了组建新裁判所体系的详细计划，为建立两级审理模式的、统一的行政裁判所提供了制定法的框架。行政裁判所委员会也被新设立的行政司法和裁判所委员会替代，在当时有107个行政裁判所处于该委员会的监督。AJTCJ不仅监督和管理行政裁判所，也将成为“整个行政司法部门的咨询机构”，致力于确保法院、裁判所、行政监察专员和其他替代性纠纷解决机制之间能够反映行政相对人的需要，同时成立行政裁判所程序委员会负责制定两级模式的程序。

英国行政裁判所特点

研究者张越认为行政裁判所，我们有时也通常称为英国的行政复议机关，但是严格意义上而言，英国并没有系统的行政复议制度，当然没有统一行政复议法典、常设行政复议机关，但是英国确实存在法院以外的公共机构针对行政机关的行政行为实施审查和救济，而英国却是存在这种意义上的行政复议［3］。但是依据TCEA规定，行政裁判所制度发生了与以往不同的、深刻的变化。

(一)英国行政裁判所性质

Franksreport认为裁判所不是普通法院，但它们也绝不是中央各部的附庸［1］。该报告认为行政裁判所应当正确地被视为议会提供的在某种意义上的一种司法裁决机制，而不是行政体制的组成部分。需要特别指出的是议会所有的授权建立行政裁判所的立法，都是为了确保行政裁判所能够在相关的政府之外独立地作出自己的决定。依据TCEA规定，统一的行政裁判所是作为司法制度组成部分，具有上诉和监督的功能，是解决行政争议的司法机关。TCEA第1条规定，正式确认了裁判所的裁判人员作为司法系统一部分的地位，与法院审判人员一样，其独立地位具有法定保障。据此，行政裁判所从建立之初的行政机构性质过渡到具有司法性质机构，最终成为了英国司法制度重要组成部分，完全摆脱作为行政机关的附属机构地位。

(二)英国行政裁判所审级以及管辖种类

Franksreport认为理想的上诉框架应采取下述形式:对初次裁判所的裁决可以普遍地向某个上诉裁判所提出上诉，所有的裁判所决定在法律层面都应当受制于法院的审查［4］。依据TCEA规定，创制两级裁判所:初级裁判所和上级裁判所。初级裁判所分为六个法庭:1．社会资格法庭，主要管辖涉及避难服务、刑事伤害赔偿、社会保险和儿童案件;2．健康、教育和社会福利法庭，主要管辖涉及社会福利标准、精神健康、特殊教育需求与残疾、基本医疗项目案件;3．战争抚恤和军事赔偿法庭，主要管辖英国前军人关于战争抚恤和赔偿申请被国防部长拒绝案件;4．税法庭，主要管辖与税务机关(HMRC)的税务决定争议案件;5．移民和避难所法庭，主要管辖与国内事务部以及其官员关于移民、避难以及国籍问题的行政争议案件;6．一般监管法庭，主要管辖涉及慈善、求偿权利管理服务、消费者信用、环境、房地产、博彩上诉、移民服务、信息权利、英格兰地方政府标准、交通案件①。

上级裁判所分为四个法庭:1．行政上诉法庭，主要管辖针对初审一般监管法庭、健康、教育和社会福利法庭、社会资格法庭、战争抚恤和军事赔偿法庭裁决不服的上诉案件;2．财政和税收法庭，主要管辖针对税收法庭不服裁决的案件;3．土地法庭，主要管辖针对评估法庭、租赁评估法庭、居住财产法庭裁决不服的案件以及赔偿、使用、限制使用土地案件;4．移民与避难所法庭主要管辖针对初审移民和避难所法庭裁决不服的案件②。上级裁判所也是“高级记录法院”，由裁判所的高级主席主持，总部设在伦敦，必要时也在其他主要中心城市设立分支机构，其主要职责是受理针对初级裁判所决定的法律问题提出的上诉，并且该上诉需经过许可。若发现初级裁判所的决定存在法律错误，上级裁判所拥有职权以及职责作为决定取而代之。上级裁判所也有权力进行事实调查，而对上级裁判所的裁决，经过准许可以就法律问题继续上诉至法院，但上诉仅仅局限于涉及重要法律原则或实践问题或者上诉有其他令人信服理由的案件。

(三)英国行政裁判所人员

依据TCEA第2条规定，创设了裁判所高级主席职位，它是独立法定职位。高级主席职责延伸至整个英国的尚未移交的裁判所。高级主席由英王根据大法官大臣提名而任命，大法官大臣提名前需征得英格兰、威尔士首法官和苏格兰、北爱尔兰相关职位人员的同意。高级主席职责包括:一是确保申请救济的便捷性;二是确保裁判程序的公正、快捷和高效;三是确保裁判所成员是由与案件相关领域的专家或法律人士组成;四是研究前置程序替代性纠纷解决机制;五是对裁判所裁判人员的业务领导，包括对他们的培训、福利和指导;六是向议会和部长反映裁判人员意见;七是有权将其任何一项职权委任给其他司法官员。行政裁判所的其人员由法律人士和专家组成，分别授予裁判所法官和裁判所成员身份都享有完全独立的司法权。除设立一名裁判所高级主席外，每个法庭都将设立一名主席，由大法官大臣咨询裁判所高级主席意见后任命。上诉法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初审和上诉裁判所的当然成员。根据大法官大臣批准，裁判所成员可能被高级主席指派至不同的法庭。新成员的招录需通过司法任命委员会程序。更为重要的是上诉法院法官和高等法院法官，将被作为裁判所的当然成员，应裁判所高级主席的要求，可以提供相关司法服务。

(四)英国行政裁判所程序

依据TCEA规定，设立裁判所程序委员会，以取代原属于大法官大臣和部长的规则制定权，具体负责两个裁判所程序规则的制定。作为裁判所的基本程序准则，《上诉裁判所程序》(2008)、《初审裁判所税务法庭规则》(2009年)等已经出台。需要说明的是，尽管行政裁判所没有遵循先前裁决的义务，但这并不意味其在实际中不这样做。遵循先例是保持行为连贯性的途径，司法公正要求每一个裁决者保持行为的连贯性。为此，TCEA第23条将该权力授予了高级主席，其可以通过制定实践指南，实际上赋予裁判所的某些判决具有拘束力。高级主席或者其委任的人主持可以制定《裁判所程序规则》以及由裁判所高级主席或者法庭主席制定可以《实践指引》。TCEA规定了一个统一的上诉机制。对于大多数案件，当事人不服初审裁判所的裁决，可以向上诉裁判所上诉，但必须事前获得准许。在上诉案件中，上诉裁判所扮演着高级记录法院的角色。此外，上诉裁判所将可能像高等法院一样行使部分“司法审查”权，但必须是经过高级法院首席法官或高等法院的授权。同时规定裁判所裁决进行司法审查的级别，即当事人不服上诉裁判所的裁决，上诉到英国上诉法院，在极其例外情况下，还可进一步上诉到最高法院。

(五)行政司法和裁判所委员会

根据TCEA规定，从2007年11月1日起，原行政裁判所委员会被行政司法和裁判所委员会(简称AJTC)代替。AJTC将从整体上监督整个行政司法体系，协调法院、裁判所、议会行政监察专员和替代性纠纷解决机制之间的关系，以保证其便捷、公正和高效，满足使用者的需要③。AJTC的主要功能:一是对整个裁判所体系和任何一个裁判所的组织机构和日常工作进行监督，并提出报告;二是就特别重要的问题，对整个裁判所体系和任何一个裁判所，展开调查并提出报告;三是对已经生效的和拟议中的有关裁判所的议会立法进行审查和发表意见等。AJTC的策略目标:关注行政相对人重要的需求，主要通过下列方式审查和影响AJTC的发展:(1)提供政府、裁判所服务局以及其他行政司法系统负责立法、实务、程序的组织权威以及原则性的建议，改进行政司法、裁判所、咨询工作，包括一般可适用的原则;(2)探索和推广争议解决新方法的机会;(3)寻求增进新近立法的影响，尤其在公布之前;(4)通过有效的监控和突发问题预警，认可和回应行政相对人多样的需求和使用者的情况;(5)在英国法律系统中提高不同争议解决的意识。

我国行政复议制度修改思考

(一)适应需求而调整

从行政裁判所发展变化的四个阶段，可以观察到行政裁判所是随英国政治、社会、经济、行政相对人需求以及社会舆论影响而不断地变化，这种不断地调整反映社会行政争议解决机制的变化，行政裁判所经历不同的阶段是社会变化和需求的缩影。行政裁判所能够及时地调整自己定位、职责范围以适应社会针对行政复议制度的需求，没有适应社会需求的行政争议解决机制是没有生命力的。单就行政裁判所性质和定位就可以看出，从最初行政机构，到具有司法性质机构，到现在成为司法制度的重要部分就是突出实例。制定《行政复议条例》、《行政复议法》、《行政复议法实施条例》，我国已经建立行政复议制度，力图适应中国社会深刻变革及行政相对人寻求解决行政争议的需要。一方面，由于行政关系的复杂性及其他主客观原因，行政机关在行使行政职权过程中侵犯行政相对人合法权益的事情时有发生，行政争议也就在所难免［5］。另一方面，行政复议制度优势尚未得到有效地发挥，大量行政争议游离于行政复议救济渠道之外。为了适应中国社会深刻变化的需求，化解社会矛盾，提供及时、有效、便捷的救济，我国行政复议制度应不断地调整而适应社会需求。

(二)彰显制度优势

行政裁判所法律制度存在有其合理性，与法院相比，裁判所的主要显著特点是其成员的专业性和程序的灵活性［6］。行政裁判所是对普通法院的程序进行简化，这将帮助人们更为方便地了解程序的操作并使之更为高效。同时政府部门工作效率也可以通过把行政争议案件解决从其职能中分离而得到了提高。所有这些都说明行政裁判所的行政争议的纠纷解决方式体现了程序公正与在保障行政效率的同时，确保福利国家社会目标实现，其制度优势主要体现在:一是专业性，法院所享有的是广义上的一般管辖权，而行政裁判所管辖领域狭窄，专门管辖的优势在于行政裁判所必须拥有专业性裁判人员或者因有专业技能而被特别选定，或者因审理相同案件使他们熟悉相关的法律和问题。二是灵活性，法院通常采取繁琐程序，而行政裁判所是采用更为灵活的方式，具体考虑每个案件的具体情况。行政裁判所决定公正性同样重要，必须遵循明确的规则，保持高度的灵活性，以实现个案的正义。我国行政复议专业性不强，存在工作人员人力不足、专业素质不高、工作人员任职资格作出没有规定等问题。行政复议专业队伍建设凸显重要，应完善其工作人员的准入、聘任、身份保障、回避、培训等制度，主要包括:一是实行资格管理制度，设立行政复议职业证书制度。有研究者建议考虑从通过国家司法考试的人员中进行行政复议工作人员的选拔［7］。除了具有司法考试资格证书外，应当具有行政复议职业证书，以确保行政复议人员的法律素质;二是对于聘任兼职复议人员应当有严格限制，被聘人员必须是法律方面的专家或学者，行政复议委员会遴选的社会人士应从律师、大学教授等中聘任;三行政复议委员会成员应被赋予其特殊的身份保障权，不受其他机关、社会组织和人员的干涉;四是行政复议委员会成员与行政复议事项或有关当事人有利害关系，应自行回避或经当事人申请回避;五是建立工作人员培训制度［8］。同时建立行政复议简易程序与一般程序的制度，针对具体行政复议案件灵活地适用，具体考虑每个案件的具体情况。行政复议决定的公正性同样重要，必须遵循明确的规则，也必须保持高度的灵活性，以实现个案的正义。

(三)保障独立性和裁决公正性

行政裁判所独立性是保障裁决公正性的基础和前提，独立性在两方面:一是行政裁判所独立，其独立于行政机关之外，摆脱政治因素影响而独立作出裁决。二是成员独立，其成员因所工作对象不同而存在差别，但是能够平衡各方面的利益。裁判所高级主席由大法官大臣任命或者部长任命，但是必须从事先预定的名单中挑选。而名单中的人多数是当地法律界人士。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命，也必须从事先预定的名单中挑选，而名单中的人代表各方面的利益或者各方面的专家。裁判所人员的免职方式与任命方式一样，TCEA规定，没有取得大法官大臣的同意，部长不能解除该法附表中所列裁判所的成员职务。行政裁判所的一个显著特点就是其人员组成，即由法律人士和专家组成，都享有完全独立的司法权。每个法庭都将设立一名主席，由大法官大臣咨询裁判所高级主席意见后任命，行政裁判所独立性是具有法律保障的，设立行政裁判所的权力来源是议会立法。为了适应英国社会需要，行政裁判所建立二审的行政争议解决机制，仍然体现该制度的优势。依据《中国法律年鉴》数据，全国共收到行政复议申请案件合计数为2003年74，158件，2004年80，076件，2005年88，630件，2006年89，664件，2007年83，290件，2008年75，750件，2009年75，549件，从数字上可以看出2003年至2005年连续增长后，2005年到达顶点后，连续四年案件受理数量呈现回落态势，案件审结维持率2003年55．71%，2004年58．08%，2005年59．54%，2006年60．59%，2007年60．54%，2008年61．71%，2009年62．22%，从2003年至2009年案件审结维持率却在逐步增加④。行政复议机关以及机构独立性不强，缺少公正性是重要的原因之一。为了保障我国行政复议组织的独立性和裁决公正性，建立隶属于人大的、二级审理的、行政复议委员会势在必行，主要理由:一是我国行政复议制度的优势之所以没有充分地发挥，主要原因之一是现行行政复议制度是通过行政系统内部机制解决纠纷，缺少公正性和独立性，相对人容易产生合理怀疑，而采取行政复议委员会模式可以改变了行政隶属关系，避免产生合理的怀疑，行政复议委员会是应隶属人大以及对人大负责，完全脱离行政系统，独立性是保障公正性的基础;二是二级审理制度，既可以减轻法院行政案件数量，更大程度地保障行政复议决定的公正性，同时也体现司法最终解决原则，法院仍然可以采取司法审查方式审查行政复议决定;三是我国宪法规定人民代表大会体制，人大当然具有监督行政机关的职责和职权，行政复议委员会隶属人大，既可以提高行政复议委员会的法律地位和权威性，又有利于保护相对人的合法权益以及监督行政机关。

(四)完善组织和建立监督机关

行政裁判所通过“二审”机制、专业分工、统一行政裁判所系统，提高了审理效率、专业性、公正性。监督管理机关保障裁判所的统一性，协调法院、裁判所、议会行政监察专员和替代性纠纷解决机制之间的关系，保证其便捷、公正和高效，满足行政相对人的需要。为了提高我国行政复议委员会专业化程度，建立四级行政复议委员会，即全国行政复议委员会、省部级行政复议委员会、地区行政复议委员会、县级行政复议委员会。全国行政复议委员会受理针对国务院不服的行政争议案件;省部级行政复议委员会针对国家部、委、行、署以及省级政府以及工作部门不服的行政争议案件;地区行政复议委员会针对地区政府以及部门不服的行政争议案件;县级行政复议委员会针对县级、工作部门以及乡镇政府不服的行政案件。通过二级审理制度在行政复议委员会构成全国统一的行政复议委员会系统。为了加强行政复议委员会的统一的管理和监督，必须建立全国行政复议委员会的监督和管理机关，即行政复议监督委员会。该委员会直接隶属于全国人大委员会并对其负责，主要职责范围主要包括:一是对整个行政复议委员会系统和行政复议委员会的组织机构和日常工作进行监督，每年向人大常委会提出监督管理报告;二是就特别重要事项，对整个行政复议委员会系统和行政复议委员会展开异议调查并提出报告;三是对生效的和拟议的有关行政复议委员会立法进行审查和发表意见等;四是主要通过下列方式审查和影响行政复议委员会发展:提供立法机关、政府机关、司法机关系统负责立法、实务、程序的组织以及原则性的建议，改进行政复议委员会咨询工作、通过有效的监控和突发问题预警、制定统一标准、规则、培训、指导以及监督、研究行政复议委员会制度等。

总之，行政裁判所通过不断地改革而适用英国社会对行政争议的解决机制的需要，现在行政裁判所最终定性为英国司法系统的重要组成部分，适应英国社会的需要。我国行政复议法律制度通过借鉴英国行政裁判所的经验，完善我国行政复议制度，从行政复议制度定位的变化适应社会需求，发挥行政复议制度优势，保障行政复议独立性和裁决公正性，最终能够为我国社会矛盾的化解提供及时、有效、便捷的救济途径。