我国机关设置行政复议论文

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一、问题的缘起

自1990年12月《行政复议条例》的公布到1999年4月《行政复议法》的公布以及2007年5月《行政复议法实施条例》的公布，这一系列关于行政复议方面法律的颁布与实施，标志着我国的行政复议制度已经初步形成并且在不断完善与发展。行政复议制度在及时有效化解行政纠纷，促进行政机关依法行政和维护行政相对人合法权益方面发挥着不可或缺的作用。但是，随着我国改革开放地深入以及市场经济地发展，通过多年的实践，我国的行政复议制度存在的问题和弊端也逐渐暴露出来。据统计，从09年到11年全国行政复议案件的数量都保持在10万件以下，但是行政复议案件的维持率却逐年增高。纵观世界主要法治发达国家，复议制度都发挥着解决行政纠纷的主导力量，是解决行政纠纷的“主力军”，而在我国，信访制度作为一种具有中国特色的带有人治色彩的缺乏完整程序性规定的纠纷解决方式却日益得到广大人民群众的青睐。我国每年信访案件的数量远远高于行政复议案件的数量，形成了我国“大信访、小复议”的纠纷解决格局。这种格局的产生主要是因为我国的行政复议制度已经不能满足我国的现实需要，我们必须对行政复议制度进行必要地改革与重构。然而，行政复议制度存在的问题纷繁复杂，既有制定之初存在的问题，也有在实施过程中遇到的各种困境，因此我国的行政复议制度可以概括为“先天不足，后天畸形”。另一方面，行政复议机关的改革对于改变我国当前复议制度困境有着重大促进作用，故而笔者拟从分析行政复议机关存在的困境，结合我国复议制度的实际，论述改革建议。

二、我国行政复议设置的困境

1．行政复议机构缺乏独立性。“行政复议机构存在的问题是导致我国行政复议实践效果不佳的一个重要原因。《行政复议法》实施以后，虽然对复议机构的职权规定和机构设置有了明显的改进，但仍没有达到预期效果。分析了现行行政复议机构设置与运行中的不足，旨在摆脱当前复议困境，有效实现复议目的。”我国对行政复议机构设置主要规定在《行政复议法》第三条:“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”这表明，在我国行政复议案件是由行政机关内部的法制工作机构来办理的。然而，复议机构作为行政机关的一个内设机构，其工作人员在人事与财政上完全受行政机关负责人的控制，在组织关系上实际就是行政隶属关系。这导致在审理具体的行政复议案件时，复议机构受到了巨大的内部压力，不能有效行使复议权，从而使行政复议流于形式，完全等同于行政办公程序，背离了复议制度的设计初衷。

2．我国行政复议机构内部组织结构设置的不合理导致其缺乏中立性。西南政法大学王学辉教授指出:“正义不仅要实现，而且要以人民可以接受的方式实现”。但是目前我国复议机构的人员在很大程度上都是行政机关的工作人员，因此其作出的复议决定就很难保证其公正性，很难被行政相对人接受。法律的核心是公正，如果行政复议制度得不到广大公民的信任，那么公民就会不接受，进而就容易选择信访等方式，给社会的稳定带来众多不确定因素。众所周知，行政复议机关是被申请人的上级行政主管机关，在具体的实践中，下级机关在大多数情况下对于要实施的行政活动尤其是一些重大而且社会影响力大的行政活动时，往往都会事先去征求上级部门的意见，得到上级主管领导的同意才会去进行具体的实施。因此，在进行行政复议时，否定下级机关的行政决定无疑就是否定自己，这种上下级行政隶属关系导致复议机关难以依法公正地进行案件的审议，也违背了自然公正正义原则中自己不做自己案件法官的基本原则。

3．我国行政诉讼法的相关规定使行政复议机关在诉讼地位上陷入尴尬境地。我国《行政诉讼法》第二十五条第二款规定:“经过复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”这样的诉讼责任分配模式给我国的行政复议制度戴上了“诉讼枷锁”，限制了行政复议功能的发挥，不利于实现行政诉讼应有价值。

三、完善我国行政复议设置的改革出路

1．深化行政复议委员会改革，提高复议机关的独立性。当前，我国的行政复议机关的性质其实是一种分散的内部机构，为了解决我国行政复议机关设置的此种困境，理论界和实务界都一致认为设立行政复议委员会是一种比较成熟可行的模式。2008年国务院了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作通知》中明确将有效集中行政复议权作为改革的一个重要环节，改革的重点也放在本文讨论的行政复议机关的设置上，让其具有行政复议权，同时又保持其应有的独立性。在具体的改革实践中，出现了两种对复议委员不同定位的情况。一是将其定位为咨询机构，如北京市经复议委员会案审会审议的行政复议案件在报请行政复议机关负责人签发行政复议决定时，应当附送《行政复议案件审议报告》。从这里可以看出，行政复议委员会作出的《行政复议案件审议报告》仅仅是复议决定的参考并没有实际的拘束力。第二种做法则是将其定位为议决机构。如《汕头市人民政府关于开展行政复议试点工作的公告》中就规定了行政复议委员会是行政复议案件的议决机构。对于两种完全不同的功能定位，笔者更倾向于将行政复议委员会定义为议决机构。其一，只有将行政复议委员会定义为议决机构，使其作出的复议决定具有现实拘束力，才能真正改变其“审案不决案”的扭曲状态。其二，如果最终决议权不在复议委员会，那么何谈行政复议机构的独立性与专业性，又何谈复议委员会改革。

2．改变行政复议机关内部人员构成，提高复议结果的公正性与可接受性。在审理具体的行政复议案件时，复议机关应该根据本地的复议现状以及案件的类型，适当引入非国家机关工作人员，通过在行政复议内部组织中引入非国家机关工作人员参与到具体的行政复议审议过程中，改变行政复议机构中的人员成分，采取票决制，从而消除先前复议制度公正性不足的弊端。在具体的人员配置上，笔者认为:对于复议专职人员应该从行政部门法制办中承担复议工作超过一定年限具有充足的复议经验，达到一定法律水平并且通过国家统一司法考试的工作人员中择优选择。这主要是基于行政复议案件的专业性以及公众对复议制度存在的信任危机等因素而做出的考量。对于非专职人员则可从高等院校、社会相关组织、律师以及其他专业人士中择优选取，具体的选取方式与选取程序可以适当参照人民陪审员的选任方式和程序。

3．在行政诉讼中，一律以原行政机关为被告。对于都是解决行政纠纷主要途径的行政诉讼与行政复议，二者在表面形式与实质内容上都存在着千丝万缕的联系，只有对二者进行良好的衔接，才能使二者的功能得到相得益彰的发挥。这就需要在修改《行政诉讼法》时对相关行政复议机关的诉讼模式做出适当调整，从而为《行政复议法》的修改做好前期的准备工作。因此，笔者认为在行政复议机关诉讼模式的设置上，在修订《行政诉讼法》时应该一律规定原行政机关为被告。原因如下:其一，让行政复议机关充当被告，与行政复议的行为性质相悖逆。行政复议制度作为一种解决行政争议的救济制度，其本身的性质就决定了其居中裁判的角色，如果将行政复议机关的行为纳入到法院的行政审判中，那么就是对行政复议与行政诉讼共有的居中裁判本质属性的忽视与违背，与法理不符，也悖反于国外的通行做法。其二，从我国的具体行政复议实践来看，如果行政复议机关充当行政诉讼的被告，那么出于自身考虑，行政机关为了避免给自己带来诉讼的负累，它会选择对于行政复议申请能不受理就不受理，能不改变就不改变的消极做法，这就会阻塞我国的行政复议通道，使行政复议应有的公信力丧失。其三，如果让复议机关充当被告，那么意味着复议决议要进行司法审查，这将会使复议机关丧失对行政复议的责任心与积极性，而且会进一步导致复议陷入无所作为的境地。

作者：邓超单位：西南政法大学