行政复议委员会制度构建与完善探索

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摘要：独立性、中立性、专业性的缺乏，使我国的行政复议收效甚微。因此，参考国外经验，考察行政复议委员会试点后，对其运作情况进行了探索。一方面了解了其具有积极效应的地方，另一方面也发现一些弊端。文章对构建较成熟完备的行政复议制度进行了探索。

关键词：行政复议；行政复议委员会；构建

1现行行政复议制度的弊端

1999年《行政复议法》的颁布标志着我国的行政复议进入一个有法可依的新时代。在其推行的十余年间行政复议成为行政纠纷解决的重要渠道，行政复议系统由上而下，广泛地建立机构，完备人员，但行政复议制度仍存在相应的弊端。

1．1独立性不足

《行政复议法》第三条规定了我国行政复议工作的承担者，行政复议机构是“负责法制工作的机构”，是行政机关的内部机构。因此，行政复议机关与行政机关执行行政职能的日常工作难以脱离，独立性难以保持。并且实际履行行政复议的机构因为从属于行政机关，行政复议机关难以拥有独立的行政复议权。

1．2公正性不足

首先，由于行政复议机关本身属于政府部门的一个部分，其做出的行政复议决定难以保持中立不受影响；其次，行政复议机关内部对行政行为的审查，要么是上级审查下级所作的行政行为，要么就由作为被申请人的行政机关自我审查，其实质仍是“自己做自己的法官”，并没有其他外部力量的介入，所以在行政复议机关作出行政复议决定的时候很难保持自身的中立做到不偏不倚。并且行政机关上下级之间往往互有联系，“打招呼”“找关系”等屡见不鲜，公正性更是难以保持。

1．3专业性不足

据统计，我国有行政复议权的机关有1．8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0．2人，行政复议力量严重不足。另外，本就不充裕的行政复议力量因为政府部门的不同而被分散。而各个部门负责的工作内容和工作量各不相同，行政复议人员不仅要负责行政复议案件的处理，还要对各部门本身的工作负责，行政复议制度的作用难以发挥。

2试点工作评析

2．1试点工作

2008年9月16日国务院颁布《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》）：北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省市，开展行政复议委员会试点工作。2010年11月8日国务院《关于加强法治政府建设的意见》，探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。

2．2试点成效

（1）增强了行政复议委员会的外部性，使得公信力和专业性都有提高。为了解决行政复议人员分散的问题，黑龙江参考专业特长，选择人大代表、政协委员、法学学者、执业律师、相关行政复议人员，共同审理，共同决策，以解决行政复议机关外部性不足的问题，使行政复议机关和政府部门形成监督关系。北京市现已聘请30位学有所长的专家学者担任非常任委员，直接主持案件听证，并进行实地调查取证等工作。同时还建立了非常任委员工作考核评价机制，保证行政复议的专业性。（2）实行政复议资源得到了集中与优化，强化了行政复议的独立性。广东省中山市行政复议委员会审议行政复议案件实行“统一受理、集中审查、分别决定”的运作方式。由行政复议委员会办公室统一受理依法应由市政府及市属部门受理的行政复议申请，市属部门不再单独受理。案件受理后，由行政复议委员会办公室按规定组成案科技创业月刊2015年第24期件审查小组，集中对案件进行核查、听证等，并提出处理意见，形成《行政复议案件审查处理意见书》。因此达到了行政复议资源的集中与优化。黑龙江省行政复议委员会采取集中受理、集中审查、集中决定依法应当由省政府及省直单位受理、审查、决定的行政复议案件，省政府和省直单位不再单独受理、审查、决定行政复议案件，行政复议资源得以集中，形成了独立的部门、独立的组织结构、独立的人员，增强了行政复议委员会的独立性。（3）行政复议案件处理的质量得到提升，行政复议解决纠纷的功能得以实现。以黑龙江为例，在2009年黑龙江省政府行政复议委员会的纠错率达到47％，远高于全国平均水平的同时也远高于该省实行行政复议委员会之前的纠错率；中山市2010年行政复议案件达到280宗，同比2009年增长40％。各地试点工作成效初显。

2．3试点仍存在的缺陷

2．3．1法律地位不明确

行政复议委员会制度想要合法有效地在各地展开，明确的法律依据必不可少。然而，现行《行政复议法》并没有规定行政复议委员会这一机构或部门。根据《行政复议法》第三条：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”的规定，行政复议委员会能否成为第三条规定的行政复议机关尚存疑问，各地试点收归行政复议管辖权于行政复议委员会等措施，更无法律依据。

2．3．2复议委员会成员的遴选标准不明确

在本小组实地考察中，有些地区的行政复议委员会对于外部专家，律师等没有明确的聘任标准，仅仅凭借着相关人员对专家、律师的个人印象和看法对其发送聘用书。更甚至相关人员更倾向聘请“愿意配合政府”的专家和律师。所以，现今试点工作中，对于相关委员会成员的遴选并没有一个明确和公正可信的标准，会一定程度上影响行政复议委员会决定的公信力。

2．3．3行政复议委员会的权限存在缺陷

在我国行政复议委员会的试点中，各地区行政复议委员会的权限不一，有些行政复议委员会的决议有着强制力，有些行政复议委员会的决议只是参考意见的性质。北京市经复议委员会审议的行政复议案件在报请行政复议机关负责人签发行政复议决定时，应当附送《行政复议案件审议报告》，但是《行政复议案件审议报告》对政府工作部门（直属机构）并没有强制拘束力，仅作为行政复议决定的参考意见。由此可见，像北京市这类行政复议委员会并不享有真正的决议权，也就无法保证委员会的意见被采纳。

2．3．4审查方式存在缺陷

经走访调查，一些地方行政复议委员会的审查方式基本都是书面审查。而书面审查往往不能呈现案件的全貌，仅仅凭借相应的书面材料就做出相应的行政复议决定，导致行政复议案件的处理质量不高。

2．3．5法律责任的承担不明确

由于行政复议委员会较多聘请专家、律师等，而这些并不属于行政编制人员，无法予以行政处分，公务员奖惩。这些人员如何对其参与的行政复议决定负责，尚不明确。

3完善设想

想要保证行政复议会的有序运行，必须匹配相应法律，完善《行政复议法》对行政复议委员会的规定，笔者经过分析，对新法在行政复议委员会相关之处的修改，提出了以下设想。

3．1重新确定行政复议的功能与性质

行政复议委员会的提出与实践的理论前提，是把行政复议作为一种解决行政争议、提供行政救济的准司法活动。这与当前《行政复议法》体现的“内部纠错”“内部监督”精神，相去甚远。因此，新《行政复议法》的总则条款，应清楚说明“行政复议旨在解决行政争议，保护行政相对人的合法权益”。

3．2集中行政复议管辖权

改革的主要内容，就是化繁为简，行政复议机关以县级以上人民政府为主体，除少数专业性强的部门可有必要保留复议机关外，其他部门的行政复议管辖权都归于各级人民政府。新《行政复议法》应规定，“在国务院、省、（自治区、直辖市）、市、县人民政府逐级设立行政复议委员会”。

3．3明确行政复议委员会的人员和组织结构

现行试点工作表明，引入外部专家、学者、法务工作者等力量参加复议，有助于保证复议案件质量、提高复议决定的公信力。新《行政复议法》可以规定，“行政复议委员会资格委员应有数十人，非行政机关工作人员应过半数。每次开会审理案件，挑选出7－9人组成行政复议委员会，非行政机关工作人员应过半数”，“行政复议委员会外部委员可从知名的高校教授、专家学者、律师及其他法务工作者中选聘，委员的遴选应该以自愿、透明、公开、民意为原则”。“行政复议委员会可以下设行政复议委员会办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作，办公室领导应由行政复议机关领导担任，协调工作”。

3．4明确行政复议委员会的权限

《通知》规定，“要明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工，在充分探索的基础上，明确哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定”。《通知》实际上对案件进行了三个类型的区分，行政复议委员会对不同类型的案件有着不同的权限，前两类型的案件，行政复议委员会及其办公室拥有实际的决议权，第三类型的案件，行政复议委员会决议只能作为参考意见。在各地试点中，行政复议委员会的权限大小也不尽相同。笔者认为，对于普通案件，只需由行政复议委员会办公室审理并作出最终决议，其中事实清楚、争议不大的案件，日常复议工作人员处理后经行政复议委员会办公室批准即可形成行政复议决定；重大疑难案件，由行政复议委员会开会审理并作出最终决决定。应当排除《通知》规定的第三种情况，拒绝领导批准制或其他形式的表决制度，保证行政复议委员会会议是整个行政复议机关审理行政复议案件的最高决议机构。

3．5改进审查方式

应该改变当前以书面审为主的审查方式，考虑行政复议案件的重要性和复杂程度，分别采取不同的审查方式。对于事实清楚、争议不大的案件，可以采取书面审；对于需经行政复议委员会召开会议审理的重大疑难案件，采取当面审查的方式，申请人和被申请人派代表共同出席会议，这种当面审查的方式，有助于核实事实情况，明确争议焦点，方便双方举证质证。对于具有较大社会影响力的行政复议案件，还应当召开听证会。此外，在案件审理过程中，为了充分发挥行政复议解决纠纷的功能，可引入司法化制度、司法化流程，如证据交换、举证质证、辩论、当事人陈述等。

3．6明确行政复议委员会的责任机制

一般情况下，行政复议委员会集体讨论案件，作出行政复议决定，理应集体对作出的复议决定承担责任。然而，如果个别委员在案件审理中有滥用职权或渎职行为，如与一方当事人串通一气，利用职务之便提供不正当便利等，则有必要追究其个人责任。因此笔者建议，新《行政复议法》应添加更为详细的办案人员责任追查、责任追究制度，包括对复议决定的备案审查等规定。

4结语

探索建立行政复议委员会制度，是当前中国改革行政复议体制，改善行政复议现状的突破口。经过多年的试点探索，构建一个成熟完备的行政复议委员会制度，时机已到。行政复议委员会将有望使我国行政复议，成为行政纠纷解决相对人权利救济的主渠道，减轻当前行政执法的矛盾。

参考文献

1沈福俊．行政复议委员会体制的实践与制度构建［J］．政治与法律，2011（9）

2金国坤．行政复议委员会：行政复议困局的突破口［J］．国家行政学院院报，2009（6）

3姜明安．行政法与行政诉讼法［M］．北京：高等教育出版社.北京大学出版社，2011

4沈福俊．行政复议委员会体制的实践与制度构建［J］．政治与法律，2011（9）

5吴志红，蔡鹏．浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路［J］．西南政法大学学报，2010（12）

作者：钱晨耀 袁媛 单位：华中师范大学法学院