行政机构权力滥用的严重性后果分析论文

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无论从廉政建设的角度出发，还是从构建能正确行使人民权力的行政机构的角度出发，分析行政机构的权力滥用都是必要的。

廉政建设，是关系到党和国家前途命运的重大问题，也是我们党改革开放以来所面临的一个重大实际问题。全党全国都在关心这个问题。不过，理论界也好，党政部门也好，更多的是从国家公职人员个人的角度来看待腐败问题，也更多的是立足于对官员个人的行为探讨廉政建设。

腐败与权力滥用是紧密联系在一起的，腐败必然以权力滥用为前提，从更广泛的意义上说，权力滥用与腐败就是一回事。

公职人员是公共权力的载体的一个层次，行政机构是公共权力载体的另一个层次。既然都是公共权力的载体，就都有权力滥用的可能。当然，机构的权力滥用与公职人员的权力滥用总是交织在一起的，因为机构的权力总是由具体的官员来行使的。不过，行政机构权力的滥用虽然是具体的官员行为，但它不是单纯从个人利益出发，不单纯是个人行为，或者是从本地区本部门的小团体利益出发，或者是集体行为，从而更具有欺骗性。

公职人员的权力滥用一般被公认是，“越轨”行为，腐败行为。可政府机构权力的滥用却有更强的外部欺骗性，其“越轨”倾向通常被低估。虽然政府机构权力的滥用通常危害更大，影响更坏，但却不被重视或能得到更多的宽容。如果从个人权力与机构权力关系的角度来看，机构的权力通常是个人权力的依托，官员离开了国家公共机构，也就无公共权力之可言。机构权力对官员个人权力具有决定作用。依此可以说，机构权力的滥用可能更具破坏力。

作为国家机关的政府，应当把公众利益放在第一位。纵观世界，任何一个国家的政府都把公众利益作为政府管理宗旨。政府和国家公务员在处理社会事务时不谋私利，这是政府实现其合法性能力的主要途径，否则政府存在的合法性就要受到挑战。在新的历史时期，江总书记对我党提出了“三个代表”的要求，这必然也是对党所领导下的行政机构的要求。

行政机构权力的滥用主要反映为权力边界的突破和权力行使的随意性。

一是越权施政

行政机构的越权施政，是指行政机构超越自己权力范围的用权行为。

越权施政的突出表现之一是行政机构对人民群众生产生活的粗暴干预，甚至对人身权力的粗暴侵犯。政府违背农民意愿强迫农民种这养那，背离市场规律，常常给农民造成巨大损失，政府却不用承担任何责任。越权施政的突出表现之二是政府对经济（主要是对企业）的不适当干预。很多的行业主管部门和地方政府总是把企业的干预权不愿真正下放给企业，或者名义上放实际不放。干预企业经营，干预企业的人财物。越权施政表现之三是以权代法。越权施政表现之四是“超标”收费。一是没有收费的规定但收了，二是有收费的规定但实际收费超过了规定标准，三是各种形式的以罚款代处罚。

二是部门权力扩张

职能的扩张与财产权的扩张改革开放以来，中央放权一直是个大趋势，伴之而来的是地方政府或政府部门乘机扩张“势力范围”，地方政府或政府部门的职能扩张，主要有三种做法，一是截留中央下放给基层（政府、事业部门、企业）的权力；二是向基层收权；三是通过立法（行文）、报批、习惯做法等手段新造职能。

单位财产权的扩张，实际上是部门同国家争利益、争财产控制权，并进而为本单位本部门带来额外收益和“方便”。一些部门和地方政府通过立法为自己争审批权、处罚权、发证权、收费权和其他权力，以至于出现了政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力“罚制化”的可怕倾向。许可权往往与收费联系在一起，依法行政就成了依法限制，依法限制又是为了依法收费；结果，依法行政变成了以罚行政。在行政管理法制化的名义下把已有的和争来的处处限制、动辄收费的权力和做法用条例、法规固定下来。与此同时，部门之间财产控制权互相攀比，争基建，争小车，争福利。

三是关系用权与感情决策

通俗地说，关系用权就是在行使公共权力时针对不同的人有不同的做法，见风使舵，厚此薄彼。在处罚时对关系好的处之以轻，对关系不好的处之以重；在审批项目审批许可证时优先考虑关系户，对家乡的项目、“老主顾”的项目批得快批得多批得大，其它则慢批少批小批。关系用权表现上看不违法也不违纪，所以通常也不会被查处。

关系用权的典型当推人事任免上的一些问题。突出表现为，在干部选拔上存在“由少数人选人”、“在少数人中选人”的两少现象，干部选拔机制中缺少生机，缺少激励，缺少竞争，缺乏活力。在用人问题上不从工作需要出发，不从国家利益出发，不从人民利益出发，以我划线，远君子，近小人，对善于做表现文章的人，善于为领导办私事的人，在使用上或打电话，或写条子暗示，甚至公开推荐，越权任命，而对有真才实学的人不提拨、不重用，打击报复，穿小鞋；有的以感情、私情代替党性，任用干部在老同事、老部下、老朋友、老乡内画圈圈，拉帮结派，培植个人势力；更有甚者，在选人用人问题上搞交易，你提拔我的人，我提拨你的人，收受贿赂，买官卖官，是非不分等等。

四是以权谋“公”与以钱谋“公”

所谓以权谋公，就是有权力的部门凭借权力为本单位部门创造利益；所谓以钱谋公就是为了本单位本部门的利益，以本单位本部门的名誉出现，以送钱、财、物等进行行贿，或者请吃请玩。现在干部中流行所谓“关系就是生产力”的说法，有人甚至为腐败辩护，说腐败是经济发展的润滑剂、催化剂。这些都是以权谋公与以钱谋公的现实反映。

在现实中，腐败行为表现出主体越来越法人化、集团化的特点。有人把这种现象称之为“公贿”现象，它是一种更深层次的腐败现象。在“公贿”博弈中，行业特权普遍化，法人犯罪现象猛增，“靠山吃山，靠水吃水，靠权吃权”的现象越演越烈。集团谋私现象，表面看来为公，实质还是为个人营造左右逢源的社会环境，或者为了本单位本部门更有权威，或者为了“小金库”更充实些，归根到底还是为私。

随着国民经济的高速发展，“公贿”的违法犯罪触角已伸入社会诸领域。“公贿”的存在和泛滥，不仅败坏党和政府在人民群众中的形象，而且污染了整个社会的风气，毒化了人们的心灵，扰乱了市场经济的正常运行秩序。“红包”的泛滥，致使我们的经济生活中有悖经济规律的怪事迭出，大量国有资产流入个人腰包。

五是情感决策

指决策前不做深入细致的调查研究，决策时不根据科学依据，不按照科学程序，而是凭决策部门（决策者）的一时情感、偏好进行决策。有学者把它称为“紫色腐败”或“决策腐败”。（沉吟：《腐败三色论》），（《领导科学》1997年第12期）具体来说，情感决策主要表现为位高权重者并非为满足个人私欲的随心所欲决策，而是决策后因敷衍塞责给党的事业、国家和人民造成重大损失的行为。由于它并不一定具有蓄意性或谋私性，因而一般并不把它视为犯罪或腐败。实际上，这是对权力的随意使用，是权力的滥用。这种权力的滥用与其它的滥用从危害性来说并不存在差别。

行政机构权力滥用不仅使行政扭曲，还使社会扭曲

（一）导致行政低效与机构膨胀

机构权力滥用通常导致行政效率低下。(1)越权施政带来三个不良后果：一是放大了管理者与被管理者的不信任，二是挫伤被管理者的积极性，培养其堕性；三是增加管理者与被管理者之间磨合难度，甚至制造矛盾。(2)权力扩张带来以下不良后果：一是权力“圈地运动”中常常形成利益冲突者，协调关系需要耗费大量人力物力；二是职能——财权的互动扩张，政府部门事务越来越多，许多不该由政府部门管理的事政府部门管了，而许多政府部门应该管理的事却因人力物力的分散而力不从心；三是机构及部门财权无限扩张使政府直接占用并消耗的社会资源越来越多，行政陷入高投入低产出境地，(3)关系用权不以社会利益为目标，而以个人私利为目标。它会刺激非正当竞争，照顾后进，挫伤先进，出现负向激励，而且给国家政治和经济建设造成损失。人事上的关系用权危害最大，它从根本上降低和扭曲党的德才兼备干部标准，助长了干部选拔任用的不正之风(4)以权谋“公”与以钱谋“公”从小团体利益出发，其实质就是与社会与国家争利。

行政低效与机构膨胀是紧密联系在一起的，行政效率低就需要更多的人和更多的机构来处理既定的事务，而人多了机构庞大了就难于调度难于协调难于指挥，形成恶性循环。其结局是，机构臃肿，队伍庞大，争权夺利，互相掣肘，滋生了官僚主义，也给国家财政带来了沉重的负担。

（二）恶性裂变，腐蚀社会

权力滥用象癌细胞一样存在着恶性裂变机理，并通过自我繁衍腐蚀社会。其恶性裂变表现为权力滥用的示范效应、推动效应和拉动效应。“示范效应”也就是权力滥用的榜样性。“推动效应”表现为会增强权力滥用本身。“拉动效应”之一是在滥用中得到权力倾向于滥用，之二是使某些坚持原则者因通常处在不利的竞争地位而不得不“染污泥”。

（三）行政机构官僚化，衙门化

行政机构官僚化，衙门化，一方面，是指行政机构的一种行政理念，他们不把自己看作是人民的服务机构，而是把自己看作是人民的统治机构、指挥者、教化者；他们不把为人民办事当成自己的职责，而是把它看作是对当事人的一种施舍。另一种情况是指行政机构在人民心中的主观印象，政府不再代表他们的利益，而是成为了人民利益的对立面。

滥用行政权力，行政权力的行使距离人民目标和人民标准就越来越远，人民将越来越把其看成官僚机构。权力的滥用，使领导失去公仆本色，外化官僚形象。权力滥用，恶化党群关系，干群关系。权力滥用，将使机关衙门化。门难进，脸难看，事难办，是我们一些行政机构工作作风的真实写照。

（四）社会官僚化及社会效率损失

如果一个社会过于注重官本位，这个社会就是官僚化的社会。所谓官本位，就是用官的大小、官阶高低作为标准或参照系去衡量一个人的社会政治经济地位及人生价值。新晨

权力和官位在我国传统价值观中占有十分重要的地位。这种价值观至今并没有发生根本动摇。正是因为人们重视官位和权力，才会有人治的产生。讲排场，讲阔气，实际上是讲“官气”。开会得有领导人到场才有气派，开业有领导人到场才够档次，开工有领导人剪彩才够重视，学术讨论有领导到场讲话才显得正统。官本位的另一种表现就是无论是什么样的社会组织，都与行政级别挂钩。本来，在社会主义市场经济条件上，局级企业也不会因为级别高而不亏损、不倒闭，科级公司也不会因为级别低而不盈利、不发展。但因为官本位的影响根深蒂固，破了产的大企业“官员”可以调走，可以升迁，可以寻求自己命运的“柳暗花明”，至于企业命运如何，与已无关。这种官本位导致党政机构的权力过大并滥用，结果啥事都唯其马首是瞻，啥事都要官来拍板，啥事都要由官来决定可做或不可做以及怎么做，“官僚”成为社会运行的主心骨。超级秘书网

社会官僚化必然导致社会的低效化。原因之一，官僚化的资源配置，难以达到最优境界。原因之二，社会主体会把更多的资源用来投资于官场而不是市场。原因之三，官本位行为取向从内外两方面加剧了机构膨胀进而降低政府效率。原因之四，官本位更倾向于鼓励寻租。公共选择学者认为，寻租得到的利润并非是生产的结果，而在寻租过程中，这些资源却“没有生产出纯粹价值”，“没有任何社会报酬”，是社会资源的浪费。

（五）动摇中央权威

在市场化改革的推行过程中，行政权力占统治地位的行政管理体制遇到巨大的挑战，靠集权所形成的行政权威也面临巨大的危机，“弱中央，强地方”成为不容忽视的问题。诸如中央政府财政能力下降，“诸侯经济”，地方与中央的讨价还价，政令不畅等。

行政机构权力滥用动摇中央权威的机制从四个方面来看。首先，行政权力滥用，导致政府官僚化，人民心目中的“人民政府”形象动摇，从而产生人民对政府的离心倾向；其次，行政权力滥用，尤其是地方政府、政府职能部门的权力滥用，阻塞政令运行的渠道，导致有令不行，有禁不止；其三，地方扩权带来地方政府、政府职能部门机动财力——预算外收入增加，强化了“手指”“脚趾”的独立化意向；其四，关系用权导致宗派集团的形成，一些地方一些部门关系盘根错节，地方“自治”领域与部门“自治”领域扩大。