城乡一体的行政监管机制研究
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本文作者：何燕作者单位：四川师范大学政治教育学院
总的来看，成都市在体制改革方面的努力已经取得了一定的成效，但行政改革总体上处于比较被动的状况，一味观摩学习沿海甚至国外行政改革的经验，却很少有效结合本地的实际情况进行更有针对性和创造性的改革，改革的成效同上海、深圳等地相比，还存在更多的问题，广度和深度还有待进一步提高。
1、服务型政府建设的整体性规划尚不明晰
从战略上看，尽管在法律政策甚至理论上并不存在公共服务型政府的详尽标准设计或规定，但建设公共服务型政府最好还是应该有一个符合本地实际的总体规划，提出明确的任务目标、工作措施和大致时间表，使这一进程在短、中、长期不同阶段都有基本的规范指引和行动依据。
2、行政审批制度改革的广度和深度有待进一步提高
与上海、深圳等地相比，成都的行政审批制度改革的广度和深度不够，一方面由于审批制度改革的复杂性，决定了这项改革不可能一步到位；另一方面是受国家现行行政管理体制和法律法规体系的约束，决定了地方政府对一些审批事项尽管想取消但又取消不了。调查表明：企业对政府审批认为比较合适的不到半数，还有43.6%的企业仍然认为政府审批范围太大。
3、政府职能转变未完全到位，社会管理和公共服务
职能与构建和谐成都的要求还有较大的差距经过机构改革，政府职能转变虽然较大，但同成熟的市场经济体制，同构建和谐成都的要求比，仍存在“越位”、“缺位”、“错位”现象。因此目前公众对政府职能转变成效的认同度不容乐观，有46.87%的人认为成效一般，40.62%认为比较差，只有12.5%认为比较好。同时有71.9%认为政府职能转变不到位、职能交叉、多头审批、多头监督是行政管理体制的主要问题。具体体现在政企不分、政事不分，故62.5%的人认为政府职能转变的关键环节应加快政企分开，59.37%的人认为推进政事分开是政府职能转变的关键环节。政府过去一直比较注重经济建设，在社会管理、公共服务制度安排方面不够，许多方面仍存在不少这样或那样的问题。故93.8%的人主张政府要增强公共服务职能，84.4%的人主张政府要增强社会管理职能。
4、政府运作机制不够协调，机构设置不够合理
成都市尽管已在整合部门职能方面有了较大改进，但机构设置职责不清。许多事情多头管理，执法主体职责模糊。例如，食品安全方面存在多头管理、交叉管理问题。由于责任边界不清，出现食品安全问题时无法追究责任；市场监管方面，存在工商、质检、文化、新闻出版、专利等部门多重管理的情况。
5、公共服务主体单一，多元化、多层次的公共服务格局和结构还很不成熟
这体现在公共服务提供上，基本上还是政府一家独大，唱“独角戏”，虽然有服务购买、特许经营等适应新公共管理要求的行为存在，但是，与成熟的、多层次多结构的政府、社会组织协同治理的良好格局差距还很远。
基于以上不足，成都市委、市政府在2008年10月9日出台了《关于我市近期进一步推进行政管理体制改革的实施意见》，提出了成都行政管理体制改革2009年底基本完成的目标和任务，还明确提出积极推进温江大部门行政管理体制改革、郫县公共服务体制改革、锦江区、武侯区街道办事处职能转变改革等五项改革试点。经过二个月的努力，各试点均取得了一定进展，例如，武侯区在浆洗街道实施的“两集中、两开放、一提升”街道机构改革试点，将发展经济的职能从街道办事处分离，由党工委直管，而街道办事处的工作重心从抓经济转变为专注抓社会管理和公共服务，从而回归到社会管理和公共服务上来。同时，实行了大科室制，14个科室集中为5个，达到管理职能集中，提高行政效能目的，以前的多头执法队伍也合并为一支综合执法队。专家称，这种改革，从根本上改变了街道办事处过去重经济、轻管理、弱服务的现象，加快了政府职能转变，提升了公共服务水平。但在这过程中也遇到了许多阻力和障碍，例如与各部门协调利益的困难、上下对口不顺等，这都为下一阶段的改革指明了方向，提供了可供参考的经验和启示。
构建完善成都城乡一体的行政管理体制的对策思路
通过以上的分析，成都新一阶段的行政体制改革要取得成效，必须加大力度，协调部门间的利益，扫清阻碍改革进程的障碍。
（一）探索制定成都行政体制改革总体规划，变被动为主动
总体来说，成都市的政府改革起步较早，基础较好。但是，随着国家“普惠化”的全面推开和区域间竞争的加剧，成都必须认识到全面提升政府能力的急迫性，要从成都未来发展目标定位和成都市情出发，探索制定成都行政体制改革的总体规划。
（二）深化行政审批制度改革，建立高效便捷的行政运行机制
依照国家法律、法规、规章以及中央、省、市有关文件精神，加大对行政审批事项和非行政审批事项的清理，切实减少行政审批数量，规范非行政许可审批的设定、实施和监督等行为，推进依法行政。加快推进政府部门行政审批事项集中办理，简化办事流程，建立和完善市、区（市）县两级科学规范、集约高效、城乡统一的行政审批运行机制。
（三）探索实行职能有机统一的大部门体制，推进与功能区建设相适应的乡镇行政管理体制改革
加强研究，明晰“大部门”的内涵、特征、运行机制，在此基础上，对成都市的政府机构作适应本地实际情况的调整和规整，精简议事协调机构和非常设机构，继续加大对市政府各类议事协调机构和非常设机构的清理和规范，除中央、省明确要求成立的予以保留外，其他议事协调机构和非常设机构要进一步精简，确需设立的，严格按规定程序审批。进一步理顺乡镇政府管理体制的关系，建立统筹城乡发展的农村政权体系。具体要做到“三个结合”：一是机构设置要与调整乡镇行政区划相结合。以农村综合改革为契机，进一步深化乡镇机构改革和行政区划改革，撤并一些规模较小、不具特色和没有发展前途的小乡镇，在实现大乡镇制的基础上，合理设置乡镇各类机构，使其行政管理辐射功能与行政区划的管辖幅度相匹配。二是职能配置要与强化乡镇服务功能相结合。一方面，要还权于乡镇，完善乡镇行政功能。按照加强基层党组织和政权建设的要求，全面落实乡镇的职责权限。在实际工作中，乡镇还应尽可能减少直接跑项目、办企业、搞经营，而应当更多地转到制定发展规划、搞好基础建设、改善投资环境等方面上来。另一方面，要明确乡镇党政职能。在农村综合改革中要积极探索农业税取消后乡镇政府新的管理方式，实行执法与服务相分离的新型管理体制。特别是当前要按照中央的要求，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及营造发展环境上来。三是编制确定要与减轻乡镇财政负担相结合。对乡镇机关人员编制重点是要精干党政机构、精简人员编制和核减领导职数。要进一步核减乡（镇）党政副职，除党政“一把手”职数专设外，一般只核定一套党政班子副职领导职数，并实行乡镇党政领导干部的配备互相兼职和一般干部业务助理制。同时要求乡（镇）党委委员和人大、人武、青、妇等组织的领导原则上不设专职，并不再配备享受党政副职以上待遇的各类领导职务。
（四）扶持、引导和规范非政府组织的发展，构建社会力量支持体系
良好治理需要政府、民间组织、公民的共同参与，形成合力。为此，需要切实解决民间组织法规不健全、政策不配套、功能发挥不到位、生存能力弱等问题，不断提高社会管理、公共服务水平，使原来仅仅注重从政府到社会的单向关系转变为发展政府与社会之间的双向互动关系，使政府公共服务更贴近社会，符合社会需求。
（五）全面推行政府绩效管理，落实行政问责机制，形成有效的约束激励机制
改进绩效管理是现代政府管理的有效工具，运用得当，可以促进政府部门持续改进政府效能。要充分发挥政府绩效管理的作用，除了要发挥评估指标的“风向标”作用外，还要考虑到绩效评估程序的适当性和绩效考评结果的合理运用。因此，在实际运用中，一定要避免把绩效管理单纯地归为“评比打分”，那就失去了绩效管理的本来内涵和它在政府管理中对政府绩效持续改进的支持作用。建议成都建构综合指数或科学发展指数，衡量施政绩效。同时通过建立责任无缝机制、责任落实机制、责任追究机制，明确政府在城乡一体化改革中的责任，解决行政管理体制的内在动力问题。
