外国农业行政监管机制现状和特征

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本文作者：李丹1刘家益2作者单位：1.福建农林大学2.中国农业科学院农业信息研究所

美国农业行政管理体制

美国农业部要达到的目标是：使美国成为一个与土地资源相和谐的、食品健康安全而不匮乏的国家。主要职责是，通过提供农产品提高美国人民的生活质量，具体有6个方面：一是确保安全的、价格合理的、有营养价值的和可接受的食品供应。二是保护农业、森林和牧场。三是支持乡村社区的全面发展。四是为农场和乡村居民提供经济发展机会。五是为农林产品服务，开拓全球贸易市场。六是致力于减少美国的饥锇人群，并对国外提供粮食援助。为确保上述职责的实现，美国法律赋予农业部多方面的行政职能，包括：领导联邦反饥锇工作；负责国家森林和牧场的管理；保护国土资源、水资源和野生动植物资源；负责对居住在乡村的美国人提供住房、长途通讯和安全饮水服务；负责肉类、禽蛋食品安全，开展广泛的科学研究；开拓美国农产品的海外市场。根据美国国会1994年通过的《美国农业部改组法案》，美国农业部部级领导有1个部长和1个常务副部长，另有7个副部长和3个助理部长。美国农业部部长是美国农业部的最高行政长官，由总统直接任命，主管农业事务，在15个内阁成员中排名第六和第七位的副部长分管7个主要业务部门。

美国农业部设有7个业务部门，下设19个业务司局，另有7个行政监督部门。美国农业部的组织结构如图3所示。7个主要业务部门职能及其机构设置如下[3]：1.自然资源和环境保护负责保养国家森林和草地资源，以及保护、改进和维持私有土地上的自然资源。由林业局和自然资源保育局两个机构承担。2.农场和海外农业服务帮助美国农牧民应对气候及市场的不确定性所产生的不利影响，通过提供有关商品、信贷、保护和经济援助项目来提高农业经济的稳定性，促进农业发展。通过援助项目提高农业部门活力，促进美国农业出口市场的扩张。该部门下设农场服务局、海外农业局和风险管理署3个业务司局。3.农村发展负责发展乡村经济、改善农村生活质量。这项任务由乡村商务和合作社局、农村房屋局和农村公用事业局3个机构承担。4.食品、营养和消费者服务负责为全体美国人提供合乎健康要求、有营养的食物，并在科学研究的基础上提供饮食指南，使消费者获得与营养和健康相关的知识，鼓励消费者挑选有益健康的食物。这方面职能由食品与营养局和营养政策与促进中心承担。5.食品安全负责肉类和家禽检查体系，确保全国肉类、家禽和蛋类产品安全、卫生及正确地包装和标识，对加工业和消费者进行有关食品安全的教育，由食品安全和检验局承担。6.研究、教育和经济负责农业科学技术的研究推广和经济研究，对农业问题作出评估和解答。其目标是致力于发展尖端技术，以改进食品和纤维的生产，增强本国的食品安全，并为本国的农业和乡村社会提供有价值的、及时准确的统计信息与服务。此项任务由农业研究局、研究教育合作与推广局、经济研究局、农业图书馆和国家农业统计局4个机构承担。7.市场营销和监管方案负责制订并执行营销与监管计划，以帮助推销美国农产品，并对动植物健康与安全进行监督。此项任务由农业营销局、动植物检疫局和谷物检验、包装和仓储管理局承担。

美国农业行政管理体制的特点分析

通过对美国农业行政管理体制的分析、归纳，笔者认为：美国的农业行政管理体制，具有法制化、一体化、服务化和分权化的特点[4]。

1.依法治农

美国国家农业政策目标的实现大都有法律保障，包括农业管理机构的设置和职能配置也都做到法制化。美国农业部就是根据1862年的《农业部组织法》成立的，1994年美国国会通过了《美国农业部改组法案》，对农业部各机构的职能和工作范围作了重新界定，这是美国农业部机构调整的法律依据。20世纪30年代以来，美国国会通过了近百部农业方面的法律，涉及农业的方方面面，形成了比较完善的农业法律体系，成为政府管理农业的基础和准则。依据法律管理农业，减少了管理中的随意性，使农业管理在一个相对稳定的平台上进行，明确了各部门的相关权责，并为保护农业发展提供了法律依据。依法治农是美国农业行政管理的显著特点之一[2]。

2.“大农业部”模式

“大农业部”模式相对于传统农业部模式而言的。“大”体现在，从管理范围的广度看，除了包括一般意义上的农业范围如农、林、牧、副、渔外，还包括与农业密切相关的农业科研教育和推广、动植物检疫、农业生态环境、自然资源保护等，涵盖了农业及与农业密切相关的所有平行产业；从管理的深度看，除了管理农产品生产环节外，还管理为农产品生产提供生产资料的产前环节和农产品加工、储存、运输、销售、质量及卫生检查监督、消费指导服务等产后环节，对农业的产供销、农工商、内外贸实行一体化管理，涵盖整个产业链条。“大农业部”的另一特点是具有完备的管理手段和方式，可以灵活地使用财政、金融、税收、储备、外贸以及法律、行政、宣传教育等手段，对农业经济活动进行独立的宏观调控，以保持农业经济活动的良好运行。调控手段集中于农业部门而不是分散在其他部门，管理手段与管理职能高度一致，有效地避免了部门之间权责不明、政令不畅，极大地提高了农业宏观调控的质量和效率。

3.服务至上

近几年来，美国农业管理部门强调加强对农民的有效服务，包括科学技术、信息咨询、生产资料采购、产品销售融资等服务。美国农业部各局中很多都是以“服务”命名，而非某某司局，为农民和农业提供服务是该部门工作开展的基本理念。从农业行政管理实践来看，更注重为农业生产服务的方面。其中主要侧重于产前和产后的科技、信息服务，以及促进农业和国家经济、环境的持续发展方面。产中服务则主要由一些非政府组织加以完成，政府的主要职责是搞好对这些农民组织的服务。政府服务和管理的职能范围主要界定为与市场和社会组织互补。

4.非政府组织在农业管理中发挥重要作用

美国的农业社会化服务体系健全，农民自发组织的合作社组织发展比较成熟。政府通过改革和放权，以合同出租、特许经营、组建合作社等形式，发挥合作社等非政府组织的作用，鼓励私人提供公共物品和服务，将私人的力量吸收到政府管理活动中来，以提高管理绩效。美国自1922年确立合作社的合法地位以来，农场主合作社得到了长足发展。合作社是由拥有共同所有权的人们，在非营利的基础上提供他们自己所需要的服务而自愿联合起来的组织。美国农业合作社按合作内容，大致可分为销售合作社、供给合作社、信贷合作社和其他服务合作社。此外，美国还有很多具有合作社性质的专业协会、专业技术协会。农民合作组织在农民、政府、科研机构、大学、非政府组织之间发挥了桥梁和纽带作用，承担了许多原来政府职能部门行使的职能，不仅具体实施政府的农业计划，通过调整农业生产结构、农产品代购、农业技术推广、低息贷款等活动，协助政府实施对农民的各项支持政策，而且将其经营利益用于农民，发挥了政府农业行政部门不能替代、也替代不好的作用，在落实国家农业政策，推进农业和农村发展，实现农业现代化中发挥着举足轻重的作用。