海洋行政监管机制问题及策略

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本文作者：浙江省编委办课题组

海洋行政管理机构设置不够完善，部门协调统筹难度较大。目前，省海洋与渔业局作为海洋综合管理部门，为省政府直属机构，而省交通运输厅、省水利厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省科技厅等部门均为省政府组成部门，省海洋与渔业局尚不能承担起海洋开发的统筹协调职责。

省海洋经济工作领导小组办公室设在省发改委，具体工作由其内设机构省海经办承担，由于没有相应的实体机构提供支持，影响统筹协调作用的充分发挥。同时，我省将海洋管理与渔业管理职责进行整合，设置海洋与渔业局，在一定程度上更加有利于突出海洋综合管理。但国家在机构设置上，将海洋作为国土的特殊部分，设置了国家海洋局，作为国土资源部管理的副部级机构；渔业作为水产业，在农业部内设国家渔业局。由于机构设置上下不衔接，难以形成一个支持海洋经济发展的强有力的组织系统。

海域管理范围及各级政府事权划分不够清晰，造成不同层级政府海洋管理职责落实不到位或多重管理。根据《海域使用管理法》规定，国务院代表国家行使海域所有权。国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。但由于我国在海上没有进行行政区划划分，除海南省外，沿海省（市、区）行政区划是海岸线向内一侧的陆地，向海一侧的界线没有划定。近年来，随着沿海经济的快速发展，各地在滩涂、海域、海岛等方面的开发建设需求以及由此产生的权益纠纷日益增多。同时，海洋经济发展需要充分激发社会各方面开发投资的积极性，促进海陆经济联动，但目前大量的海洋管理权限都集中在中央政府，企业等市场主体涉海开发投资活动面对中央政府部门与地方政府海陆分割管理的问题，在一定程度上制约了沿海地区推进经济陆海联动发展。

海上执法机构设置过多，各执法机构职权单一，难以适应海洋管理发展要求。当前，我国的海洋执法，纵向上分为国家、省、设区市、县四级，除《渔业法》外，相关法律法规对各级海洋执法机构的执法范围和执法事项没有明确界定，造成各级政府海上执法机构重复执法或执法缺位等问题；横向上，海洋执法职能分散在海洋与渔业、海事、边防、海关等诸多部门，各部门海洋执法自成体系，存在多头管理、形不成合力、执法效率不高等问题，面临同一执法对象违法行为需要不同执法主体执法的困境。比如，按常规渔船从事渔业生产，但同样可以用于偷渡或走私，若渔业执法队伍碰上此类问题，由于没有海上治安管理权，就不能及时有效的处理。同时，由于海洋执法力量分散，政府投入用于改善海上执法装备的有限资金被分散到各个执法系统，难以集中财力持续改善海上执法技术装备。同时，海上活动主要载体船舶更趋多样化，现行的按渔船和运输船分别登记管理的模式，不能适应新要求，在管理上留下空白。比如，未登记的船舶或新兴发展起来的休闲海钓船只、海上工程船由于没有明确相应的管理部门，发生问题责任追究难以落实。另外，由于船舶分不同部门管理，海上定位等信息技术在船舶管理中不能得到更有效地运用。

沿海市县行政管理力量配备不足，造成政府海洋管理职责履行难以到位。我省各级党政机关的行政编制是中央编办于1994年根据人口、地域面积、生产总值和财政收入等指标测算核定的，2001年机构改革又作了较大幅度的精简。由于当时我省经济发展水平不在全国前列，基数相对偏少。沿海22个县（市）中，慈溪市、余姚市为二类市，瑞安市、温岭市、海宁市、乐清市、临海市、上虞市、平湖市、奉化市为三类市，绍兴县、苍南县、永嘉县、平阳县、宁海县、象山县为一类县，海盐、玉环、三门为二类县，岱山为三类县，洞头县、嵊泗县为四类县。近20年来，我省经济社会快速发展，政府管理任务不断加重，特别是22个沿海县（市）由于区位优势，经济社会快速发展，已有14个进入全国百强县，政府的市场监管、社会管理和公共服务任务更加繁重。同时，由于海岛地区交通不便，同样的社会管理事项需要配备更多的行政管理力量。因此，沿海地区行政管理力量与经济社会发展实际要求不相适应的问题日益突出。

海洋公共服务总体上比较薄弱，海洋生态环境保护和灾害管理面临很大压力。海洋管理需要把特定海域内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑，其管理的有效性很大程度上需要借助数据库，包括一些空间数据和信息数据，如潮汐图、气候、海水温度、生物和非生物资源、立法、保护区、国际公约等，我省对这些信息的收集、处理明显不足，难以适应政府海洋管理科学决策的需要。海洋基础科研机构设置分散，我省现有涉海院校19家，涉海科研院所13家，国家级海洋研发中心4家，国家科技兴海示范基地7家，省海洋科技园区4家，海洋科技创新平台l5家，与高校院所、企业共建的海洋科技创新载体52家，省级海洋高新技术企业48家，涉海科技企业3900余家，从事海洋科技研究人员1.32万人。由于海洋科研机构分散设置，有关海洋数据信息又没有建立统一的数据标准和不同机构之间信息共享机制，造成海洋信息共享利用不充分，海洋科技优势没有得到很好地发挥。海洋环境监测和海洋防灾减灾体系不够健全，我省海洋环境与灾害应急等机构设置和人员力量配备总体上还比较弱，尤其是随着我省海洋经济发展，开发利用与生态环境恶化的矛盾、资源短缺与大量需求的矛盾、海上活动增多与安全管理及事故灾害应急能力不足等矛盾日益突出，各级政府在这方面的管理和服务能力需要进一步提高。

体制机制作为顶层设计，既要符合经济社会发展需要，又要具有前瞻性，为未来的发展提供空间。根据国务院批准的《浙江海洋经济发展示范区规划》，浙江海洋经济发展示范区的战略定位是建设“一个中心、四个示范区”。“一个中心”是指建设我国大宗商品国际物流中心；“四个示范区”是指建设我国海洋海岛开放改革示范区、现代海洋产业发展示范区、海陆协调发展示范区、海洋生态文明和清洁能源示范区。探索建立与发展海洋经济相适应的行政管理体制，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，围绕我省深入实施“创业富民、创新强省”总战略和建设浙江海洋经济发展示范区的战略定位，以加快转变海洋经济发展方式为主线，以提高海洋开发、控制、综合管理能力为目标，进一步理顺各级政府海洋管理权责关系，整合各部门海洋管理职能，完善政府管理服务和市场运作体系，努力构建统筹有力、权责明晰、结构合理、灵活高效的海洋行政管理体制。具体应采取以下对策：

强化各级政府的海洋经济管理职责。根据《浙江海洋经济发展示范区规划》的战略定位，按照“权责统一、事财匹配”的原则，进一步加强各级政府及其各部门的海洋经济管理职责，强化各级政府推进海洋经济发展的价值取向，着力构建省市县政府权责清晰、协调有序、共同应对的海洋经济管理体系。一是加强省政府海洋开发宏观调控能力。从海洋航运、海洋渔业、海洋资源、沿海产业带、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海市县在开发利用海洋中的关系，达到合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、快速、协调发展的目的。二是强化市县政府海洋经济发展具体管理职责。按照地方能管的尽量下放，地方管不了、管不好的由上一级管理的原则，将领海、内水及潮间带等离海岸较近而且开发利用较密集的海域授权市县政府管理，同时强化其围填海管理、海洋生态环境保护、防灾减灾体系建设和渔业安全管理职责。三是推进各级政府在海洋管理开发中的合作。充分借助中央有关部门（单位）海洋管理开发的人才、科技和资源优势，扩大海洋合作交流，促进海洋管理信息和科技平台的共享，全面推进我省海洋资源开发。四是创新海洋开发投入机制，健全海洋开放平台，鼓励民营经济积极参与海洋开发；加大财税扶持力度，增强金融服务扶持，保证资本进出海洋经济领域畅通有序，海洋投资权益依法受到保护。

优化海洋管理机构设置。我省海洋管理机构设置，既要与国家有关机构设置相衔接，探索职能有机统一的大部门体制，又要适应浙江海洋经济发展示范区建设需要，体现浙江特色。一要加强海洋综合管理机构。将省海洋与渔业局更名为省海洋与渔业厅，列为省政府组成部门，并强化相关职责，提升其海洋综合管理能力。二要适应构建“三位一体”港航物流服务体系要求，进一步加强交通运输港口管理机构建设，探索推进交通系统大部门制改革。加强宁波—舟山港管委会工作力量，统筹推进宁波—舟山港一体化建设。三要加强环保、科技部门有关海洋环境和海洋科技机构建设，建立专业的海洋环境和海洋技术管理团队，促进海洋综合管理部门与环保、科技部门在海洋环境保护、海洋科技开发方面的协作，推进海洋环境资源一体化开发利用。

建立健全海洋经济综合协调机构。我国海洋经济发展试点工作启动后，江苏、山东、广东及我省在健全海洋经济综合协调机制方面进行了积极的探索。江苏省成立沿海地区发展领导小组，省委、省政府主要领导分别担任第一组长和组长，并设立省沿海地区发展办公室，为省政府派出机构，主要负责江苏沿海地区发展的规划管理、政策研究、统筹协调和重大项目推进等工作；山东省成立山东半岛蓝色经济区建设领导小组，其办公室设在省发改委；广东省成立省海洋综合开发规划编制工作领导小组，具体工作由省发改委统筹协调，省海洋渔业局牵头组织实施。我省成立了由省长任组长的省海洋经济工作领导小组，其办公室设在省发改委。但从长远看，由于海洋经济发展很大程度上依赖海洋资源开发，与海洋行政管理具有密切联系，有很强的专业性，需要科学技术支撑和专业化的行政管理保障。随着我省海洋经济的深入发展，市场机制进一步健全，政府对海洋经济和海洋两方面的管理职责将会更加融合。因此，需要考虑进一步加强省海洋经济综合协调机构设置，探索建立海洋经济发展综合管理和部门行业管理有机结合的矩阵制组织结构，强化省政府对发展海洋经济的统筹推进和协调能力。

深化海上综合执法体制改革。随着全球范围内对海洋资源、环境与安全的广泛关注以及在岛屿争端、油气开发以及海域划界等方面问题的不断出现，维护我国海洋权益的任务更加繁重，从长远看，借鉴日美韩等国的做法，建立一支强有力的综合海上执法队伍是大势所趋。但是，当前我国仍实行分散的海洋执法体制，省公安边防总队海警支队为武警部队，浙江海事局为交通运输部设在浙江的垂直管理机构，中国海监东海总队和东海区渔政局为国家有关部门设在地方的区域性机构。在现行的体制下，这些机构都还不能整合到我省海上综合执法机构之中。另外，根据国家对海域的管理，地方政府主要负责本行政区域毗邻海域的执法管理。鉴于上述情况，我省目前全面推进海洋综合执法的条件与时机还不够成熟，但可以创造条件，在地方层面深化海洋综合执法改革。一是将省海洋与渔业局下属省海洋与渔业执法总队、省渔业船舶检验局、省渔业船舶安全救助信息中心等机构，整合重组为新的省海洋与渔业执法总队。同时，推进海洋执法后勤保障制度改革，对执法船队的船员采取政府购买服务方式，人员实行聘用合同管理。二是参照广东实行“统一领导、分级管理”体制的做法，对沿海市、县（市、区）海洋与渔业执法机构主要领导实行双重管理，对执法人员实行备案审核。三是通过联席会议制度，推进省海洋与渔业执法总队与省公安边防总队海警支队、浙江海事、中国海监东海总队、东海区渔政局等机构的联合执法工作。同时，加大信息技术应用，加强各海上执法机构信息沟通，形成较为完善的联合执法和应急救援机制。四是按照综合行政执法改革精神，争取中央编办将我省列为全国综合行政执法试点省份，探索将市县海洋与渔业执法以及环保、国土、建设、交通、水利、林业等部门有关海洋行政执法职责划入综合行政执法部门，推进海陆一体化管理。

创新沿海重点区域开发管理体制。目前，我省沿海7个设区市和22个县（市）已经建立国家级和省级经济技术开发区（高新技术开发区）49个。开发区的建立充分激发了各级各方面推进沿海开发的动力。但由于开发区设置过多，且各个开发区单独设置管理机构，均为当地政府派出机构，机构规格相当，没有相互隶属关系，基本处于各自为政局面，尤其是在临港产业、港口开发等方面存在过度竞争、重复开发，资源不能整合利用，难形成合理分工、有效合作的沿海产业体系。随着浙江海洋经济示范区建设全面展开，各种产业争岸段、争资源的现象将日益突出。客观上要求沿海及海岛的开发必须做到统筹规划、综合利用、合理开发，以获得生产力的最优配置，获取最大的社会效益、经济效益和环境效益。一是以各沿海产业集聚区为大平台推进各类开发区整合。认真落实省“十二五”规划提出的“依托沿海七市，建设九大产业集聚区，使之成为我省海洋经济发展方式转变和城市新区培育的主要载体”决策部署，在管理体制和机构设置上，按照统一、协调、精简、高效的原则和理顺管理体制、提高行政效能的要求，整合产业集聚区内的各开发区管理机构，实行“一套班子，多块牌子”，强化统一管理；同时，积极创造条件，着力推进功能类似、规模较小、区域邻近的沿海开发区整合。产业集聚区和开发区管委会的机构按照大部门制改革要求综合设置。二是推进开发区功能转型。经过十几年的发展，一些开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，从单纯的经济功能转向城市功能。因此，可以考虑通过行政区划的整合调整，将这些开发区转换或并入行政区，保留高效灵活的运作方式，使其目前实际上已经存在的社会管理职能合法化,协调与城市发展的关系,同时，也有利于提高现有机构编制资源配置效率，较好地解决各地沿海开发建设任务不断增加与机构编制资源总量控制的矛盾。三是加强政府沿海开发建设管理职责，由省海经办统筹协调商务、科技、国土、建设、水利等部门对沿海各类开发区建设的管理。四是制订我省海岸带管理地方性法规。沿海开发管理涉及多个部门，需要通过法规形式科学界定各部门职责，完善行政运行机制，以加强涉海利益协调，统筹海洋开发、利用、保护工作，统筹陆海产业布局、基础设施建设和环境治理保护。

完善海洋公共服务体系。一要加强海洋科技支撑体系建设。在充分发挥省内涉海院校和科研院所作用，推进现有海洋技术创新平台建设的同时，进一步加强与重点科研院校的合作，加快组建各类海洋科技创新战略联盟，加强重点实验室和技术中心建设，拓展海洋科技创新平台服务功能。二要加快省市县三级海洋观测预报机构建设。整合近海及近岸海洋监测观测站，增加监测观测密度和深度，建成海洋信息实时采集、传输、处理及可视化立体网络。加大防灾减灾基础设施建设力度，加快预警预报及应急救助体系建设，为海洋经济发展提供安全保障。三是构建海洋信息共享平台。建立统一的海洋信息数据标准，形成涉海公共机构及时提供海洋信息的责任机制，实现跨地区跨部门海洋信息资源的互联互通和集成应用，减少重复建设，提高海洋信息利用效率。四要培育发展社会中介组织。放宽中介机构市场准入，根据产业特色、行业优势和社会发展要求，培育和发展一批海洋战略规划、勘测设计、海域评估等中介机构，并根据法律法规规定，逐步将政府部门承担的行业标准制定、行业信息披露、资质认定、检验检测等事项委托或移交行业组织和中介机构承担，充分发挥中介机构为涉海企业提供科研创新服务的作用。

创新行政管理方式，优化行政编制资源配置。一是要按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”的总体要求，创新机构编制管理方式，积极探索行之有效的管理办法和手段，努力寻找从严控制与满足事业发展需要的最佳平衡点，用活用好现有行政编制资源，最大限度地发挥好现有行政编制的使用效益。二是坚持依法行政，提高行政效能。大力推进政务公开，加快建设“电子政府”，充分利用现有资源，把政府门户网站建设与政务公开、行政审批有机结合起来，打造统一的电子政务平台。加强绩效管理，推行以结果为导向的行政成本分析、质量管理、绩效评估、战略规划管理和目标管理等，加强对政府各部门履行职能情况的全程监督，逐步建立科学合理政府绩效管理制度。三是加强公务员队伍建设，认真贯彻实施《公务员法》，加强对公务员的规范管理，完善公务员的录用、考核、培训、晋升、工资等各项管理制度，提高公务员队伍的整体素质，确保各级政府及其公务员全面有效地履行职责。