农业综合行政执法改革思考探究

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回顾农业执法领域多年的改革探索，自原农业部于1999年在地方开展农业综合行政执法试点，到2008年在全国进行部署，再到2018年将其作为深化党和国家机构改革的重大决策，农业综合行政执法改革逐步深入、成效显著。但在肯定改革成果的同时，必须注意到当下农业综合行政执法体制机制运行尚有待完善之处。本文拟在制度研究基础上，通过对改革意义和实践问题进行分析，提出一些思考。

一、农业综合行政执法改革的重大意义

（一）强化农业农村法治建设。法治不同于法制。法治保障不仅是立法保障，其执法保障同样不可或缺。尽管我国农业农村法制体系正趋于完善，但实践反映出，由于地方上并未适度而高效地运用行政手段，因此农业综合执法体制不顺、人员管理不规范等问题依旧存在。就社会影响而言，执法牵涉到法治环境营造和法治观念普及，为使“人心系于制度，风气定于法律”，就需要在涉农领域持续推进农业综合行政执法改革，充分发挥使其法制外显、法治内化的功能。

（二）推动乡村振兴战略实施。在脱贫攻坚取得胜利后，我国“三农”工作的重心转移至全面推进乡村振兴方面。但目前农村基层基础工作中存在一些薄弱环节，影响农业现代化建设。要强化基层管理工作，应当以制度创新为契机，进一步完善综合行政执法体制机制，在推进农业综合执法改革过程中突出市、县、乡的地位，坚持重心下移、权限下放，理顺职责关系，实行一支队伍管执法，进一步解决“多头管、重复管、无人管”的问题。这不仅有助于解决乡村治理中“看得见的管不着”等问题，还能够充分发挥基层在乡村治理中的能动性，为提升基层服务管理能力创造条件，有效助推乡村振兴战略落实落地。

二、农业综合行政执法体制运行的相关问题之思考

（一）执法机构与人员编制。从职责承担的角度看，农业综合行政执法机构主要行使与公民利益切身相关且直接施加义务或制裁的强制、处罚等权力，而基于强化的法治政府理念检视，理应正其名为行政机构。但为何多数地区将其确定为事业单位？笔者认为可以从“编制”和“机构精简”两方面解释：其一，“编制”的制约。一方面，原执法单位人员以事业身份居多，在此基础上组建综合执法队伍，难以立即改变编制性质。另一方面，当前对编制管理实行刚性约束，因此地方政府尽量避免触碰政策红线。其二，“机构精简”的束缚。“机构精简”是政府机构改革的重点考察指标。通常而言，机构一旦增设且属于行政系统，则与“精简”之义自不相符。既然无法避免量化意识，地方就设置系统外执法机构，实现“简约治理”。尽管现阶段的机构建制尚如此，但需要指明的是，随着事业单位改革的不断推进，有可能将其逐步调整为行政机关工作部门或单设的行政机构。到时，兼顾执法人员编制过渡，就能使得机构和人员一次到位，减少体制调整成本。

（二）权力配置与责任设定。2020年5月，农业农村部（原农业部）《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（以下简称《指导目录》）。该目录既起到了规范和指导权力运行的作用，又具有责任化属性，成为地方各级政府依法行政的重要推手。详言之，首先是规范性和指导性。《指导目录》系统梳理了农业综合行政执法的相关事项，依“法定职责必须为，法无授权不可为”原则，其旨在从最源头规范行政处罚、行政强制权的行使。与此同时，考虑到地方农业发展和地方差异，为契合执法人员适用地方性规范的实务惯性，使其能够真正发挥指导效用，《指导目录》明确各地可根据地方立法情况，对条款进行补充、细化和完善。这是符合现实需要的决策。地方不折不扣地贯彻落实中央的部署安排，《指导目录》得到各地施行，进而才能发挥其引导全国农业执法的规范性价值。其次，责任化属性。《指导目录》对“第一责任层级建议”进行了明确，其虽然将责任主体的最终决定权给予地方，但提出了“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的硬性要求。通过把第一责任压实，使追责机制能够切实运行，促使执法人员树立底线意识，实现秉公执法。

（三）执法监督机制。“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”一个严密的监督体系是政府守法的重要保障，也是法治中国建设的核心内容。因此，在农业综合行政执法领域应当建立健全执法监督机制：一则制定严格的裁量标准和程序，规范和限制行政机关自由裁量权的行使，杜绝权力寻租、利益输送等沉疴积弊，保障相对人的合法权益不受损害。二则继续推进农业行政处罚案卷评查工作，以使办案成效得到评估、执法权力受到制约。三则敦促地方各级政府依托《指导目录》制定本地区农业综合执法权责清单、印发“三定”规定，明确市县级执法机构职能、划分责任权限。四则全面推行行政执法公示制度，畅通行政系统外部监督渠道，维护宪法赋予公民的批评监督权。

作者:田雨婕 单位:四川大学法学院