行政公益诉讼涵盖卫生监督执法探究

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2020年4月15日，最高人民检察院通报第一季度公益诉讼主要办案数据。据通报，2020年1月至3月，全国检察机关行政公益诉前程序10310件，行政公益诉讼21件。可以预期，基于行政公益诉讼制度已经通过立法得以确立，行政公益诉讼案件会愈来愈多。

一、行政公益诉讼包括卫生监督执法领域

公益诉讼发端于上世纪六七十年代的美国并逐步扩展到全世界，其边界逐步从环境保护领域向更大范围扩展。有学者结合中国实际做了如下定义：公益诉讼是任何组织和个人根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法行为的活动。涉及公共利益的诉讼根据被诉主体不同分为民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼三大类，民事公益诉讼主要针对污染环境和侵犯消费者利益的行为，刑事附带民事公益诉讼除当事人已构成刑事犯罪外与民事公益诉讼的案件范围一致。我国学术界通说认为，行政公益诉讼是指当行政主体侵害公共利益或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。从立法的角度来说，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，可以将行政公益诉讼定义为人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，向行政机关提出检察建议不依法履行职责后向人民法院提起的诉讼。需要说明的是，虽然在我国《行政诉讼法》以及相关的司法解释中，仅列举了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4种情形，但在条文中使用了“等领域”来说明“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时，人民检察院都可以提起行政公益诉讼”。因此，从文义上来理解，行政公益诉讼包括了卫生监督执法领域。另外，在实践中，人民检察院已经向不少卫生监督机构发出检察建议书或已经提起行政公益诉讼，督促其履行法定职责，也说明行政公益诉讼的确涵盖了卫生监督执法领域。

二、卫生行政部门作为被告应诉

行政公益诉讼的原告是人民检察院。根据我国现行宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，依法监督一切违反法律的行为，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，检察机关享有我国行政公益诉讼程序的启动权利。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条明确规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。行政公益诉讼案件的被告是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。在卫生监督执法领域，由于卫生监督机构是当地卫生健康委员会（或卫生健康局，以下简称卫生行政部门）所属的行政执法机构，因此，由卫生行政部门作为被告应诉。行政公益诉讼程序中的被诉对象，针对的是国家行政主体的违法行政行为，主要包括作为和不作为。行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，应当适用行政诉讼法来办理案件。

三、检察建议书是行政公益诉讼的前哨

为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，特别设置了诉前程序。提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。因此，在卫生行政部门接到人民检察院的检察建议书后，应当予以重视，不仅要在法定期限内依法履行职责，还要书面回复人民检察院。人民法院可能对行政公益诉讼作出如下判决：判决确认被诉行政行为违法或者无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；判决撤销或者部分撤销被诉行政行为，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。

四、卫生监督行政公益诉讼实例

在目前检索到的行政公益诉讼司法案例中，有不少涉及到卫生行政部门的案例，如吉林省延吉市卫生和计划生育局不履行法定职责案。延吉市检察院在办案中发现延吉市北大医院违法排放医疗污水的行为后，向延吉市卫生计生局印发检察建议书，后因延吉市卫生计生局不进行“责令停止违法行为”和“责令限期改正”等行政行为诉至法院。法院审理认为，延吉市卫生计生局在检察建议前对案涉违法行为未能依法履行法定监管职责，在检察建议后主观上虽对案涉违法行为给予重视，并在检察建议后对北大医院采取了作出行政处罚的监督管理措施，但延吉市卫生计生局未提供证据证明北大医院排入城市市政排水系统的医疗污水已经符合国家规定的污水排放标准。因此，认定延吉市卫生计生局客观上未能采取有效措施依照法定程序在合理期限内履行监管职责，并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。最终责令延吉市卫生计生局继续依法履行对延吉市北大医院排放医疗污水予以监管的法定职责。据笔者了解，针对近年来公众颇为关注的医疗美容监管问题，各级人民检察院也予以高度关注。这类案件虽然受害人是求美者个体，似乎与国家利益、社会公共利益不同，但如果对医疗美容行业进行深究，不难发现，医疗美容行业出现的很多问题其实涉及社会公共利益，涉及公序良俗。如个别医疗美容机构与传销组织相结合，利用求美女性涉世不深的特点，进行诈骗，在求美者无力偿还美容费用后，再发展色情服务，严重损害了社会公共利益。因此，建议卫生行政机关在发现国家利益或者社会公共利益受到损害时应及时、合理、合法的采取相关措施，如下发《责令改正通知书》、给予责令停产停业的行政处罚等。在作出行政处罚决定后，应对当事人的落实情况予以监督检查，如健全复查程序等方法，确保国家利益或社会公共利益得到有效保护。

作者:赵丹蕾 卢意光 单位:上海市联合律师事务所律师