城建档案利用中自由裁量权的负面问题

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摘要：城建档案作为记载和保存城市发展印记、传承城市文化的载体，其作用愈发彰显，利用需求与日俱增。城建档案利用中自由裁量权的存在，引发出档案利用的负面问题。针对于此，笔者提出了一系列措施加以规范和限制档案利用的自由裁量权滥用，以期最大限度地保障社会公众对城建档案利用的合理需求，更好地实现城建档案服务于社会的目标。

关键词：城建档案利用；自由裁量权；负面问题；规范措施

档案管理中的自由裁量权是法律赋予管理者的一种权力，行使主体可以是档案行政部门或档案专业管理部门。这种权力运用是为了提升档案管理的社会效率，但若法规、制度不完善，就容易发生自由裁量权使用不当的情况，这样会对被裁量人造成一定的损害。因此，有必要针对城建档案利用中自由裁量权所引发的负面问题提出针对性的解决措施，使自由裁量权的行使更为规范。

一、自由裁量权概述

（一）自由裁量权

自由裁量权是指在法律授权范围当中，相关的管理者根据立法的目的以及公正等原则，自由判断、选择以及决定的权利[1]。自由裁量权的根本目的就是为了对被裁量人的行为展开合理的判断以及评价。

（二）城建档案利用中的自由裁量权

城建档案利用中的自由裁量权主要体现在两方面：一是城建档案管理部门在设置档案利用权限及范围时的自由裁量度；二是档案利用工作人员在管理制度、工作规范细化程度不高、业务指引不清晰时，以个人主观判断决定能否提供档案利用的自由裁量度。

二、城建档案利用中自由裁量权的负面问题

（一）随意行使自由裁量权会导致合法与合理间产生冲突

自由裁量权的使用，即便存在不合理的地方，也常常会被弹性的法条所掩盖，让被裁量人即便不满意却无反抗余地。在档案利用中自由裁量权的存在，容易产生利用案件的同案异断、异案同断情况。如以下案例：苏某因与物业的开发商存在产权纠纷，向城建档案馆申请建设工程档案利用，其利用需求为其物业所在楼宇的竣工图纸及设计说明。根据城建档案馆工程档案利用规定，档案中设计说明因含有建设物公共部分信息，不属于个体产权人可利用范围。苏某申请利用设计说明的诉求未果，要求城建档案馆提供工程档案利用范围设置的法规依据，否则投诉该馆包庇开发商，不维护产权人应有的权益。由此可见，案例中城建档案馆对档案利用权限设置存在一定的争议。工程档案中必然存在建筑物公共部分的信息，而这些信息能否被个体产权人所使用，各地城建档案馆做法不一，存在同案异断的处理情况，随意行使自由裁量权容易导致合法与合理间的冲突。

（二）滥用自由裁量权将会导致利用诉求和档案管理之间的冲突

自由裁量权存在的初衷是赋予管理者一定的权力，从而有效地解决宏观和微观之间出现的冲突，但在法律的边缘地带容易出现滥用情况。现行的档案法规体系中尚无细化档案利用权限及范围等，因此各级档案管理部门应根据现实情况自行制定档案利用规定，自由裁量地设置利用权限及范围。当利用者提出的利用诉求处于法律边缘地带时，档案管理部门往往从便于管理的角度出发，倾向于“从严收紧”原则，限制利用范围以及权限，这又恰恰与利用者“从宽扩大”利用需求的愿望相悖，从而造成公众利用诉求与档案管理之间的冲突。

三、城建档案利用中自由裁量权的规范化措施

（一）有序推进城建档案开放鉴定，健全档案利用法规建设

我国现行档案法规体系中对城建档案利用的规定相对少而粗放，仅为原则性、方向性的概述。法规中要求档案管理部门开展档案鉴定，经鉴定为开放的档案，持合法身份证明的社会公众可以利用；鉴定为未开放的档案，由档案管理部门依条件提供利用。诚然，开放鉴定是城建档案利用的重要前提。档案管理部门须有序推进档案开放鉴定工作，制定鉴定标准，可选取期满30年，且不涉及城市安全和敏感信息的城建档案作为突破口，进行鉴定试验。先易后难，以点带面，逐步建立和健全城建档案开放鉴定制度，组建由档案形成单位、城市规划、建设等多部门组成的鉴定机构，制定工作流程，推动城建档案开放鉴定工作，定期向公众提供开放档案目录，加大城建档案资源的社会利用。此外，城建档案管理仍过于强调档案保密性，与现今信息利用的发展形势不相适应。自政府信息公开条例的颁布起，社会呼吁对现行档案法规展开革新。在信息利用方面，档案法规的修订应与政府信息公开条例的立法理念——“公开为原则，不公开为例外”一致。因此，档案行政管理部门以及城市规划、建设行政管理部门应合力推进健全城建档案利用法规建设，各级城建档案管理部门在档案利用工作中才能做到有法可依。

（二）完善城建档案利用管理制度、业务规范和工作指引

有效控制城建档案利用中的自由裁量权，需加强档案利用方面的管理制度、业务规范、工作指引的制定。城建档案管理部门可在现行的档案法规框架下，从城建档案权属入手，在充分做好利用需求调研分析、利用内容和权限设置分析的前提下，有针对性地制定城建档案利用制度及业务规范。对外，可定期向社会公众公布利用范围，明晰利用条件，优化利用流程，加强利用指引；对内，应加强业务管理，通过规范员工工作标准，尽可能地避免档案管理人员在开展档案利用业务工作时存在过大的裁量自由度，从而更加合法合理地向社会提供档案利用，切实满足公众对城建档案利用民生需求。

（三）加强档案接收前端介入，要求移交单位明晰利用限制意见

根据档案法律法规，城建档案移交单位可对其移交的档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用意见，城建档案管理部门据此制定利用条件、确定利用权限。因此，合法降低城建档案管理部门在城建档案利用限制设定中自由裁量权，应在城建档案接收前进行前端控制，要求档案移交单位在移交时明确限制利用意见。档案管理部门可通过制定标准，明晰移交要求，将档案利用范围、利用条件限制等作为档案移交时须明确的内容，由移交单位在移交文据中逐一明确。档案管理部门可通过业务培训、指导、监督等手段加以落实。

（四）强化城建档案利用工作的内外监督

有效管控自由裁量权，须从裁量的主体以及利益相对人这两个角度切入，加强内外监督。城建档案管理部门作为提供档案利用的主体，也是自由裁量的主体，应加强自身对档案利用业务的事前、事中、事后的监督管理力度，从利用指引的公布、立案材料的规范、审批流程的合法等方面加强内部监督，真正实现城建档案利用的阳光服务。对于利益相对人的社会公众而言，也应加强对档案管理部门在档案利用各个环节的合法监督，提出合理性意见，促进档案利用工作更加完善，推动档案部门的工作质量与效能的提升。综上所述，城建档案利用中自由裁量权的运用在一定程度上提升了档案利用的社会效率，但随意行使则亦会导致档案利用合法与合理间的冲突、利用诉求与档案管理的冲突。为避免自由裁量权的不合理运用甚至滥用，城建档案管理部门可通过推进城建档案开放鉴定，健全档案利用法规建设；完善利用管理制度、业务规范和工作指引；加强档案接收前端介入，要求移交方明晰利用限制意见；强化内外监督等一系列措施，规范和限制档案利用的自由裁量权，最大限度地保障社会公众对城建档案利用的合理需求，真正有效地实现档案工作服务于社会公众的目标。

参考文献：

[1]叶小平.档案开放中的自由裁量权研究[J].浙江档案,2017(5):6-8.

[2]郑鲲.卫生行政处罚自由裁量权研究[D].新疆大学,2017.

[3]谭荣美.论刑事案例指导制度对法官自由裁量权的规制[D].山东政法学院,2016.

作者:刘洁贞 单位:广州市国土资源和规划委员会档案管理处