公共服务论文：包容性政策构建及公共服务革新
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本文作者：袁年兴作者单位：浙江财经学院
上城区作为杭州经济社会活动的中心，上城区自改革开放以来一直大力实施“工业富区、商旅兴区、环境立区、科教强区、依法治区”战略，实现了经济与社会各项事业的全面协调发展。2005年全区实现生产总值48.6亿元，地方财政收入12.4亿元。2007年，实现地区生产总值352.2亿元，同比增长15.5%。实现财政总收入39.1亿元，同比增长44.4%，其中地方财政收入21.2亿元，同比增长44.9%，增长率分别名列全省第一和第五。十二五期间，上城区政府为了贯彻落实浙江省第十三次党代会提出的“推进浙江省率先实现基本现代化”的发展目标，实施居家服务系列惠民工程，要求各级政府完善就业、社保、公共文化、基础教育、基本医疗与健康、养老服务、住房、基本生活品供应等八大保障体系建设，具有明显的包容性社会政策特征。
（一）公平正义的社会分配结构
公平和正义作为现代文明社会的主要标志，是对政治、法律、道德等领域中的是与非、善与恶作出的肯定判断。从历史唯物主义的立场出发，公平正义的主要问题是社会的基本结构问题，即社会基本权利和义务的分配制度问题。作为杭州市的老城区，上城区人口密度大，老年人口和困难家庭较多，民生保障问题是人民群众最关心和最现实的利益问题。在上城区的公共服务体系中，涉及到的民生问题包括：扩大就业、调整收入分配关系、完善社会保障体系、推进医药卫生事业改革发展、做好人口和计划生育工作、维护社会公共安全和完善安居工程建设等方面。作为政府弥补市场机制缺陷而作出的制度安排，上城区创新公共服务政策突出了把普通市民的利益摆在首要位置，特别是保障弱势群体共享社会发展成果，关注他们不同的公共服务需求，强化了保障民生对本地区率先实现基本现代化的指导性地位，是实践包容性社会政策的一种重要手段。2010年，当年全区财政收入50亿，用于民生保障的支出就达到15.5亿。2012年，在全区启动居家医疗服务工作时，上城区居家医疗的重点服务人群包括505名90岁以上独居空巢老人、617名困难残疾人、143户失去独生子女家庭等困难群体和抚恤优待对象，20%以上常住居民享受到居家医疗服务，其中90岁以上老人、残疾人（含精神病患者）全覆盖，政府购买上门服务的人数占老年人口总数的7%以上。截止到2012年7月，居家养老政府买单共112423人次，2145.19万元。实施“大服务”居家系列惠民工程，其根本目的是为了针对市场竞争机制造成的社会问题，保障老年人、残疾人、慢性病患者、儿童、孕产妇、贫困人口以及失业人员等弱势群体共享社会发展成果，涵盖了辖区内普通市民特别是弱势群体日常生活的方方面面。
（二）整体政府与网络服务模式
在此之前，上城区公共服务的供给模式存在着政府服务部门化、部门服务单体化等问题，导致政府公共服务部门条块分裂严重，隶属不同部门、不同单位间的公共服务信息交流不畅，公共服务提供质量不均，无法满足群众社会日益增长的公共服务需求。十二五期间，上城区强化政府服务一体化意识，要求“一专多能”，打破部门服务以邻为壑的格局，并由区民政局牵头组织对各部门工作人员的整合培训。在保留各部门自身信息化系统服务平台的同时，以“大管家”信息系统为核心扩充升级，与其它部门信息化系统相关联，逐步做到对外服务一个界面，按照响应及时、操作留痕、流程自驱、后台统计、量化评价、信息共享的统一标准要求各部门升级和改造原有信息化系统，从技术手段上提供“大服务”体系保障，实现了统一的规划设计、统一的宣传途径、统一的教育培训、统一的服务标识、统一的接入界面、统一的技术标准和统一的数据后台。为了实现“大服务”体系的实现效果，上城区实行“三级管理，四级运作”的运作模式。区政府成立“居家系列服务惠民工程”领导小组，区委书记任组长，组员由区政府各职能部门、区各街道一把手组成，形成了主要领导负总责、分管领导具体抓、相关领导配合抓的组织保障。领导小组下设办公室，负责日常工作。相关行政部门出台了多项具体政策，对居家服务项目的落实提供完备的政策引导、资金支持与质量监督，街道建立综合性居家服务中心，社区建立居家服务工作站。同时，上城区综合采取政府购买服务、公建民营、民办公助等形式，运用市场化运作手段，鼓励支持社会力量参与居家服务事业。显然，上城区“大服务”以网络信息技术为支撑，使公共管理主体（政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织）在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致，从而实现功能、目标之间的整合，为公众提供他们期望得到的服务。
（三）效率优先原则与责任政府的构建
公共服务的效率问题是一项事关人的自由发展的程度问题，也是公共行政的基本目标诉求。怎样把琐碎的生活服务需求整合成完整的服务流，实现社会需求与社会服务资源的无缝对接，成为摆在社会管理者面前的一大难题。为此，上城区通过公开招标、服务外包的形式，确定由杭州大管家服务社来进行“大管家系统”信息平台建设。该技术平台依据互联网“云计算”工作理念和后台支撑，积极应用物联网技术，非常好地整合了八家政府职能部门的服务路径，并附列详细的服务内容，形成了分类别分层次的服务对象信息库。在信息呼叫方面，该信息平台利用新技术直接接入互联网，信息呼叫自动实现中转，不需人工服务，直接向居民提供便捷服务。“一键通”、“生命在线”、远程监控、近距离非触摸感应等前台设备的推广有效整合了政府、社会实体及服务对象之间的沟通渠道，加上在中间途径上与华数、电信、大管家服务社等网络运营商和增值服务提供单位合作，确保通过“大管家”技术平台最终使得整个社会服务环闭合起来，使得全天候、全过程服务成为现实。在具体实施过程中，区政府一方面通过“大服务”体系，以信息化为手段整合和规范政府公共服务，让普通市民通过“大管家”系统就能享受多项政府服务，实现“民有所求，我有所应；民有所需，我有所为”的公共服务目标；另一方面，政府通过各个部门特定的服务对象，由政府、政府服务外包商、企业等不同性质主体来为具体对象提供集聚式服务，最大可能满足个体服务需求。同时，上城区以弱势群体为主要服务对象，并向全区市民覆盖，以居民群众的“幸福感”和“满意度”来推进这项公共服务工程的主要标准，特别是公共服务的菜单式选择让百姓自主选择服务的项目和内容，切实增强了公共服务政策工作的针对性。可以明确，树立和提高民生意识是上城区政府打造包容性公共服务体系的前提，因而居家服务系列工程在推进中极力凸显了民生价值，实现了社会发展和民生的统一。
理论总结：包容性社会政策与公共服务的基本规范
“一个政府如何选择自己的公共政策，选择什么样的公共政策来干预社会生活，直接关系到该社会中种种矛盾的解决以及社会结构的调整，从而也直接影响社会的未来发展方向。”［10］显而易见，上城区的公共服务模式是一种包容性公共服务政策的建构和实践，维护社会的公平公正成为了这种公共服务模式的基本任务，它以居家服务为基础、机构专业服务为补充、社会（社区）服务为依托，其重点是倡导不同个体公平合理地分享社会和经济发展成果，不仅有助于推进公共服务社会化、专业化、标准化和信息化，而且对实现社会公平正义、促进社会和谐发展、培育社会公民意识都具有积极的意义。立足我国当前的现状，结合上城区实践的优势以及存在的不足，包容性社会政策的构建需要立足于以下基本规范。
（一）构建包容性社会政策需要确立以民为本的公共服务理念，坚持公平正义的社会主义价值观和效益优先原则
“社会包容”或者“社会融合”，就是将所有人包容到社会经济发展进程中，共享社会经济发展的成果，消除任何形式的“社会排斥”，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有社会成员，包括男性和女性，老年人、成年人和未成年人，健康人和病人、残疾人，富裕阶层、中间阶层、劳动阶层和社会底层都能够无障碍地融为一体。［11］在十八大报告中指出：“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”［12］构建包容性社会化政策，就是要求确立以民为本的公共服务理念，建立多层次、立体化的弱势群体社会支持网络，既要有政府的政策支持和制度保护，又要能够有效发挥社区服务和“第三部门”的积极作用，有利于从根本上解决弱势群体的社会支持和社会保护问题,彰显了我国社会制度的优越性。一种理想的社会政策需要立足于正确的政治价值观以及具体的实施方案。对于中国而言，以民为本的公共服务理念其实质就是公平正义的价值观在现实条件下的实现问题，即社会基本权利和义务的分配制度问题。按照罗尔斯的观点，“在作为公平的正义中，分配正义的问题永远是这样的：基本结构的制度作为一种制度体系应该如何加以调整，以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以继续维持、世代相继？”［13］相比较而言，资本主义国家仅把公平正义停留在一种抽象的人道主义的层面，忽视了市场竞争机制所产生的诸多社会不公平问题。在市场经济条件下，社会不公的表现通常由制度、市场与政策的不完善与失灵所造成，作为中国特色社会主义的内在要求，公平正义的价值观需要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境。同时，上城区的案例告诉我们，公平正义作为一种价值观，并不排斥市场化的运作机制，但是需要社会制度的安排需要以“人的全面发展”为基础，需要深入社会实践活动的各个领域。在国家回归社会的过程中，人的自由与发展是非常有限的，而相对有限的自由发展需要通过公共利益的实现程度和实现效率来提供支持。效益优先的基本原则既需要肯定对组织完善、结构合理、技术先进、治理高效的追求，同时也需要把行政系统置于公平正义、公共责任、人的尊严与价值实现等“公共性”的价值基础之上，其核心在于与人紧密关联的公共利益的实现效率和程度。在此基础上，市场化的竞争机制能够充分发挥人的能动性，促使个人承担所应承担的社会责任，也有利于公平正义作为一种社会普遍价值为人们所共享，其实质是要坚持社会主义市场经济的改革方向，全面深化经济体制改革，深化行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
（二）包容性社会政策依赖于责任政府的整体性治理，要求坚持“议行合一”的组织原则以及实施宪政的责任保障
通过上城区的案例，我们可以确定，政府不断回应公民以形成一种以政府权力为中心、同时包含社会自治权在内的互动体系，是当代社会“责任政府”的体现。通过整体性的社会治理和网络化服务，公共管理主体（政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织）在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致，从而实现功能、目标之间的整合，为公民提供他们期望得到的服务，这是实践包容性社会政策的基本路径，这显然有助于实现以是否符合公众的利益为标准来推进公共行政的发展，有助于促进公民社会正日益发育成熟，推动公民积极参与民主治理。然而，政府部门在整体性治理的过程中，如何做到公开、透明和规范？如何改变公共服务工程或购买服务项目的“临时性”？如何充分发挥服务对象的主体性地位？显然，这些是我国公共服务体系存在的主要问题。正如史柏年教授指出：“政府机关与民间服务机构不是建立在服务“购买者”和“提供者”基础上的合作伙伴关系，而仍然是“管理者”与“被管理者”的关系。”［14］也就是说，公共服务在市场化手段与行政化手段联合之后，政府的责任落实和监督问题成为了主要问题。立足于我国社会转型期诸多结构性的社会矛盾，“责任政府”的行为过程不仅要求具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中承担专业责任、法律责任、政治责任以及民主责任，而且还需要公共权力和公共行政保持协调一致，为公共服务提供一种统一有效的组织机制。从我国处于社会主义初级阶段的国情出发，“议行合一”是实现责任政府的一种体制保障。“议行合一”和“三权分立”体制之间的显著区别在于：由国家最高权力机关行使立法权、监督权和决定国家一切重大事务的权力，它与“一府两院”虽是分设的，但不是简单的议会，更没有与它平行或是可以相互牵制的机关，国家行政机关、司法机关和武装部队等都由它产生，受它领导，对它负责，受它监督。简而言之，“议行合一”即立法权和行政权相统一、政治与行政相统一，其组织原则包含了一条社会主义民主建设的总原则，这就唤起劳动人民，使他们代替官员积极参与国家事务管理，并逐渐走向“自由人的联合体”。恩格斯曾经告诫到，国家是社会发展到一定历史阶段的产物，并有其萌芽、异化与回归的过程，取得胜利的无产阶级要在实现共产主义之前，尽量防止公共权力的异化。因此，“责任政府”还要求具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中，积极主动地就自己的行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。在“议行合一”体制安排下，在国家回归社会之前，实施宪政是实现责任政府的基本保障———宪政的核心目标就是“保护身为政治人的政治社会中的每个成员，保护他们享有真正的自治。宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，因为自我被视为首要的价值”。［15］同样，宪政精神及宪政本身在很大程度上要通过政府的公共管理的实施来实现，保障人民的自由和权利与限制和制约公共权力尤其是政府权力构成了宪政的基本精神。特别是在多元冲突的社会中，宪法只是代表一种形式的共识，社会管理的追求要服从于宪政价值，毕竟效率、价值离开了特定语境将失去意义。
（三）包容性社会政策需要立足于政策主体的相对性，推动公民积极参与社会治理和公共服务，拓展从民生到民权的制度空间
只有当公民各项权利得到了基本保障，才有可能实现机会平等和人的全面发展，才有可能推动公平、正义的社会政策的有效实施。长期以来，中国各级政府是公共服务供给的唯一主体,公共服务供给采用的是“自上而下”的管理决策模式，国家政府行政管理部门作为各具体公立服务机构的直接上级，决定着各具体服务机构的产权、资金、资源与人事的配置以及重大事项的决策与审批。这种公共服务的管理模式，不仅削弱或妨碍了公共组织的地位与效能，而且造成了行政机构包揽大量非公共行政事务。同时，公共服务自上而下的管理模式不能有效地反映人们的实际需求，人们在公共品供给决策中基本上没有参与权和表达真实意愿的话语权和渠道，因此最终形成公共服务脱离真实需求的非均衡供给决策困境。从包容性社会政策的基本要义出发，经济增长、权利获得、机会平等和福利普惠相辅相成，缺一不可。［17］包容性公共服务模式需要在社会经济包容性增长的基础上，提供普惠性的社会福利和平等的发展机会，并保障民众尤其是贫困人口和弱势群体的各种权利。“如果政府缺乏倾听人民呼声的机制，那么他们就不会对人民的利益，尤其是少数民族和穷人的利益作出有益的反应，这些阶层的人民往往很难使他们的意见传达到权力通道。如果政府不知道大众需求什么，那么即使是怀着好意图的政府，也不可能有效地满足他们的需求。”［18］我国目前的公共服务政策虽然在一定程度上解决了“经济增长”与“福利普惠”及“机会平等”的辩证关系，特别是在培育和提升人力资本方面的基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本社会服务等方面取得了明显效果，但是在“权利获得”层面还存在有待进一步拓展的空间，这主要表现在广大市民还处于一种被动接受服务的状态，不能有效、积极地参与到社会公共政策的制定、监督和评估的过程，这也在一定程度制约了社会主义制度优越性的充分发挥，压抑了广大民众当家做主的积极性。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，“包容性”的理念意味着中国未来的经济社会发展将会突出多元共生的价值取向，更多实现民间服务机构在体制内外的权力表达。从政策主体的相对性来看，民众对政府的信任不简单停留在得到什么或看到什么的物质层面，实施决策过程的透明、施政信息的公开以及政策过程中的存在维度起着至关重要的作用。换言之，就是要“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”［19］具体而言，构建和完善包容性社会政策，需要搭建市民广泛参与社会公共事务的平台,积极组建社会公共事务协商议事机构和社区居民(成员)代表大会等法定组织，需要完善公共事务的公示制度、听证制度、信息查询咨询制度和民主参与制度，有效提高公共服务的质量和效率，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，这既是中国在社会主义初级阶段培育社会公共性和包容性的必要步骤，也是为中国走向“自由人的联合体”提供社会准备。
