公共事业论文：公共事业私营化机制抉择及比较

前言：本站为你精心整理了公共事业论文：公共事业私营化机制抉择及比较范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

本文作者：周义程作者单位：苏州大学

公共事业民营化:具体的制度安排方式

在公共事业民营化改革过程中，从制度安排层面看，需要逐步围绕三个问题展开思考和作出选择。

第一个问题是:政府是否需要承担起供给该类公共事业的职责?这个问题实际上追问的是政府“提供什么”。一般来说，可收费事业和私人事业因其可以将不付费者排除在外，故而政府可以减少生产或不生产这两类事业，政府撤资(出售、无偿赠与、清算)和政府淡出(民间补缺、政府撤退、放松规制)是可供选择的做法。政府撤资意味着放弃一个企业、某一职能或某一资产。撤资需要政府采取直接、明确的行动，总体上是一次性工作。企业可以作为一个继续经营的实体被出售或赠与他人，也可以采取清算的方式，即关闭并出售剩余资产。如果说政府撤资属于政府采取积极行动的过程，那么政府淡出则是一个消极和间接的过程，即政府被民营部门取代。淡出也被称为以消损的形式实现民营化。政府淡出可以通过民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现。〔5〕政府淡出作为民营化的一种形式，常常被人们所忽视，但其优点是可以在推行民营化过程中少一些政治争论和利益冲突。

第二个问题是:当政府需要承担起某类公共事业供给职责时，其应当采用直接生产(扮演生产者角色)还是间接生产(扮演安排者角色)的方式。从理论上说，对纯公共事业、俱乐部事业、共用资源性事业和私人事业而言，政府都可直接生产，也可间接生产。不过，政府直接生产必然出现官僚成本，政府间接生产则产生交易成本。从成本收益角度分析，政府究竟采用直接生产还是间接生产的方式，需将官僚成本和交易成本进行比较后才能确定。

第三个问题是:政府直接生产和间接生产的具体制度安排有哪些?在政府直接生产中，可供选择的制度安排主要有三种:免费供应、用者付费、内部市场。〔6〕在政府间接生产中，可供选择的制度安排主要有:政府间协议、合同承包、特许经营、补助、凭单。我们在选择这些具体制度安排时，既要考虑到降低成本问题，更要注重如何更好地实现公共利益最大化。

由上观之，对于纯公共事业、俱乐部事业和共用资源性事业等三类公共事业来说，政府可以减少或不生产俱乐部事业，也可以采用直接生产和间接生产两种方式来供给不同类型的公共事业。直接生产和间接生产都有具体的制度安排方式。关于这些观点，可以用表2归纳显示。从公共事业供给主体的视角来透视，公共事业供给中涉及三个基本的参与者:消费者、生产者、安排者或提供者。其中“服务的消费者直接获得或接受服务”;“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务”;服务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务生产者。由于提供和生产之间的区别，我们可以据此确定公共事业的不同制度安排。不同制度安排的原因在于，公共部门既能作为一个安排者，也可作为一个生产者，私营部门、非营利组织(志愿者)或公民也一样。由此形成了制度安排的四种基本类型，即公共部门既是安排者又是生产者;公共部门是安排者，私营部门、非营利组织(志愿者)或公民是生产者;私营部门、非营利组织(志愿者)或公民是安排者，公共部门是生产者;私营部门、非营利组织(志愿者)或公民既是安排者又是生产者。根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系，可以将这四种类型细分为十种具体制度安排方式，即政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。〔6〕在这十种具体制度安排方式中，除了政府服务、政府出售、政府间协议之外，其他七种方式的生产者均是私营部门、非营利组织(志愿者)或公民。这七种方式都属于民营化的具体制度安排方式。

上述十种具体安排方式各有其特定含义。“政府服务”是指政府工作人员直接从事服务工作，政府既是公共事业的安排者，又是生产者;“政府出售”意味着作为生产者来生产公共事业，个人或组织作为安排者从政府那里购买公共事业;“政府间协议”表明一个政府作为安排者花钱请另一个政府(生产者)来提供公共事业;“合同承包”体现为政府作为安排者，与私营部门或非营利组织签订合同，让它们作为生产者来生产公共事业;“特许经营”分为排他性特许和非排他性特许，前者是指政府作为安排者让某个私营部门拥有提供特定公共事业的垄断性特权，非排他性特许意味着政府作为安排者将经营权授予符合条件的诸多私营部门或个人(生产者有多个);补助意指政府对生产者进行补贴，私营部门或非营利组织是生产者，政府和消费者都是安排者，他们都要付费给生产者;凭单制是对特定的消费者群体进行补贴，让他们自主选择特定的公共事业;自由市场通常用于提供私人事业和俱乐部事业，生产者是私营部门和非营利组织，安排者是消费者;志愿服务强调让志愿团体扮演公共事业安排者角色，由这些团体让自己的雇员或雇佣私营部门来生产公共事业;自我服务即指自己为自己供给公共事业，如家庭就是人们在住房、教育等方面的自我服务单位。对于纯公共事业、俱乐部事业和共用资源性事业这三种类型的公共事业而言，可供选择的具体制度安排方式是不同的。俱乐部事业可以采用除自我服务之外的其他九种具体方式，其中，合同承包、特许经营、补助、凭单制、自由市场和志愿服务属于民营化的六种具体制度安排方式。纯公共事业可以采用政府服务、政府间协议、合同承包和志愿服务等四种具体制度安排方式，其中，合同承包和志愿服务属于民营化的两种具体制度安排方式。共用资源性事业可以采用政府服务、政府间协议、合同承包、补助、凭单制和志愿服务等六种具体制度安排方式，其中，合同承包、补助、凭单制和志愿服务属于民营化的四种具体制度安排方式。可见，对于某一项特定类型的公共事业而言，可以使用多种具体制度安排方式，即在同一地域运用多种方式提供某项公共事业，从而形成多样化安排。根据前述分析，可以得出不同类型公共事业可供选择的民营化的具体制度安排方式(见表3)。

公共事业民营化:制度安排方式的比较与选择

公共事业民营化的根本目标就是要实现公共事业的有效供给，并藉此更好地满足公众需求、实现公共利益最大化和促进人民生活水平的提高。围绕这一目标，我们需要从公共事业的具体性、生产者的可得性、效率和效益、公共事业的供给规模、收益和成本的关联度、对消费者的回应性、对腐败和欺骗行为的免疫力、公共事业供给的公平性、对政府指导的回应性以及政府规模〔7〕等十个方面加以考虑。公共事业的具体性是指公共事业能否被精确描述。如果某项公共事业可以被精确描述，那么民营化的七种安排方式都能被采用。如果其只能被笼统地界定，那么就不太适合使用合同承包、特许经营、补助等方式来提供。实际上，如果某项公共事业不能被精确描述，我们就难以知道具体要达到的要求和满意的标准是什么，因而任何人或任何安排方式都难以保证其满意供给。此时，只能通过广泛的监测、严密的控制、消费者对生产者的经常性信息反馈、生产组织中上下层之间的紧密合作、经常的调整和矫正、消费者和生产者之间的持久性对话以协调期望、能力和成就等，才能使该项公共事业得到满意提供。只有当生产者和消费者之间不存在第三方，这些条件才能满足。可见，对于不能被精确描述的公共事业而言，只能采用凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务等四种民营化方式，并且需要采取广泛监测、严密控制等一系列措施，才能确保供给质量和消费者满意度。公共事业生产者的可得性意指能够和愿意从事该项公共事业生产活动的生产者的数量。生产者数量的多少直接影响着具体安排方式的选择。合同承包、凭单制和自由市场这三种方式要能被有效使用，需要有较多的生产者可供选择。可见，如果不考虑其他因素，那么当生产者数量较多时，公共事业民营化中至少有合同承包、凭单制和自由市场三种方式可供选择。公共事业供给绩效的一个重要标准就是效率和效益。竞争是影响效率和效益的主要因素。换言之，某种具体安排方式能够引发多大程度的竞争，这在很大程度上决定了该种方式的效率和效益。竞争意味着赋予消费者以足投票的选择权。自由市场、合同承包和凭单制都有利于形成较充分的竞争，也就较容易提高效率和效益。特许经营、补助和志愿服务也可以存在一定程度的竞争，但其竞争程度要弱一些。可见，从竞争有助于提升效率和效益的角度看，公共事业民营化中有自由市场、合同承包、凭单制、特许经营、补助以及志愿服务六种方式可供选择。其中，自由市场、合同承包和凭单制比特许经营、补助和志愿服务更有利于促进竞争。公共事业供给规模会对供给效率产生重要影响。不同的公共事业之最佳供给规模也存在差异。某项公共事业只有在一定规模下才能实现最佳效益，从而实现规模经济。当一个地方的行政范围很小时，对该地方政府而言，小而全地亲自生产各种公共事业不是有效率的选择。此时，合同承包和特许经营比政府服务和政府间协议更为灵活。可见，考虑到规模经济问题，公共事业民营化中有合同承包和特许经营两种方式可供选择。收益和成本的关联度强调的是，收益感受和成本支付之间相互联系的紧密程度。如果收益感受和成本支付的联系非常直接，那么消费者更容易保持理性消费，从而提高公共事业的供给效率。收益感受和成本支付存在直接联系的公共事业仅有俱乐部事业。对于俱乐部事业而言，自由市场、凭单、补助以及特许经营都是消费者直接向生产者购买公共事业的具体制度安排方式，并且这四种方式均属于公共事业民营化的方式。在消费者成为公共事业的安排者时，对消费者的回应性程度会大幅度提高。在自由市场、凭单、无合同的志愿服务、补助、特许经营、自我服务等方式中，消费者都扮演了安排者的角色。这六种方式也均属于民营化的具体制度安排方式，因而，从对消费者的回应性角度考虑，自由市场、凭单、无合同的志愿服务、补助、特许经营以及自我服务是六种可供选择的公共事业民营化方式。从对腐败和欺骗行为的免疫力来看，政府间协议相对要好一些，合同承包、特许经营、补助和凭单制都容易出现索贿受贿、合谋、欺诈等恶劣行为。凭单制还容易出现伪造、盗用、出售以及非法收购凭单等不良行为。自由市场、志愿服务和自我服务对欺骗和腐败行为的免疫力要稍好一些。可见，如果考虑到对腐败和欺骗行为的免疫力，那么自由市场、志愿服务和自我服务是三种较为适合的公共事业民营化方式。从公共事业供给的公平性来看，一个民主的和负责任的服务型政府比市场更为注重公平问题。而补助、凭单制、合同承包、政府间协议和政府服务都有利于被政府用来按公平的方式分配公共事业。在这些方式中，合同承包、补助、凭单制属于民营化的具体制度安排方式，因而是三种更有助于实现公平的公共事业民营化方式。从对政府指导的回应性来看，政府服务和政府间协议在该方面总体上最强，其他方式都较弱。可见，如果仅考虑对政府指导的回应性，那么在公共事业民营化的七种具体制度安排方式中，没有一种是较好的方式。