财政管理论文：外国地方财政机制再思索

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本文作者：甘行琼1汤凤林1，2作者单位：1中南财经政法大学2重庆工商大学

美国州与联邦之间是严格的联邦制，联邦与州之间、联邦与地方政府之间不存在纵向的权力关系，各州都拥有自己的宪法、预算和税收制度，各州拥有充分的自治权力，处理本州的事务。州与地方之间才是单一制。州与地方之间的关系由各州来界定，地方政府处理自身事务的权力也由州来界定。每个层级的政府单位都有自己的立法和执法机构，各级政府在某些政策领域的管制权力可能存在交叉或冲突，各政府层级之间可能彼此告状到法院。因此，严格意义上，就中美两国的财政体制而言，中层政府与中央政府之间的关系不具备可比性。只有在中层政府与中层以下的地方政府之间的财政关系才具备一定的可比性。在美国，县市之间彼此并立，共同隶属于州政府；乡镇也直接隶属于州政府，与县市之间不存在权力上的隶属关系。可见，美国的州与地方政府之间并非严格的单一制，而是一种地方自治程度较高的单一制。中国实行“省管县”财政体制改革后，县与市之间也是并立的关系，共同隶属于省政府。而中国的乡镇则隶属于所在的县市。其实，在美国地方政治行政体制发展演变的漫长历史过程中，州的集权与地方自治两种趋势一直并存着。美国地方政府的收入来源中，政府间的转移收入占比高本身就反映了地方对上级政府的依赖以及上级政府的集权程度（见图1）。中国地方财政体制演变的历史本身也可以看成是上级政府的集权与地方分权两种力量相互较量的历史。虽然从理论上讲，严格的单一制意味着地方政府的自主权必然有限，但在长期的实践中，中国地方政府以变通的方式对于自主权的追求，本身就反映了地方自治的诉求。地方分权极大地促进了中国经济高速增长的事实，从实践上证明了地方自治的效率优势。因此，正确处理各级政府之间的财政关系无非是在不同领域进行集权与分权的动态的修正权衡。

一国地方政治行政体制必然影响其地方财政体制。从理论上讲，地方财政体制不仅应该反映地方各级政府单位之间的权力划分关系，更重要的是应该反映地方政府与地方居民之间的关系。地方财政体制建设的出发点和服务对象应该是地方居民。因此，涉及到地方财政体制的各项制度建设都应该以地方居民的偏好和意志为轴心。从中美两国地方政府单位的组建程序上看，美国地方政府单位（市、乡、特区）的组建是按照由下到上，由居民自愿申请、经议会批准（公民投票表决）并按民主程序来设立的；中国所有的地方政府都是由上到下根据行政隶属原则设置的，是严格的单一制。从地方居民在地方政府单位组建过程中的角色来看，美国地方居民在地方政府单位的创设过程中的主动性突出，由此可以进一步看到地方居民投票在地方政府预算过程中的监督作用；而中国地方居民在地方政府单位组建的过程中完全是被动的；由此可推测出中国地方居民在地方政府预算过程中的被动角色及其监督政府的作用之一般。地方政府单位的组建程序决定了美国地方政府单位必须对地方居民直接负责，而中国地方政府单位必须对上级政府直接负责，其权力职责不受地方居民的直接约束。显然，完善中国地方财政体制的关键环节应该是强化地方居民与地方政府之间的关系纽带，加强地方居民对地方政府的权力约束。

从佐治亚州地方政府的事权责任配置来看，佐治亚州通过州宪法和法律以列举的方式明确规定了各地方政府单位的事权和支出责任。各地方政府单位不得超越州宪法的授权进行有关活动。实践中，佐治亚州支出责任在州与地方政府之间的具体配置不仅仅是出于经济学考量，相反是政治因素、历史因素、技术因素和经济因素综合作用的结果。在经济学上，某项支出的外溢效应的大小应该成为各级政府间支出配置的主要依据。实践中，如果某些支出责任的配置超出了一般配置原则的情况，就要求立即进行变革。如果来自居民的反应能够充分证明地方政府所支持的某项服务远远超过了该地方政府的边界的话，那么该地方政府就应该减少此类服务。有效的政策变革应该是将此类服务责任更多地转移给上层政府。当然，这样的结论和判断应该是基于对该类服务及其居民的细致深入的调查研究。反思中国地方政府之间的支出责任的配置同样应该遵循这样的思路。

美国各州享有包括税收立法权在内的充分税收自主权。州以下地方政府的税收权限由州宪法和州法律所赋予。在联邦及州宪法规定的范围内，地方可以制定本地的具体法规、行使税收管理权。各州给予地方政府相当自主权的同时，对于地方政府可以课征的税种及其税率都作了明确具体的规定，有些州甚至对于某些地方税种税款的用途也作了具体规定。各地方政府可以在州规定的税率幅度内根据自身组织财政收入的需要自行决定税率。在税基方面，地方政府也有意识地与州之间进行协调。这种协调的目的是为了减轻私人部门的税收负担。另一方面，美国地方政府虽然拥有较大的财政自主权，但并非不受限制。州宪法以列举的方式明确规定了地方政府不得超越州宪法的授权课税。州常常会对地方的财政收入进行管理，实行税率和税额限制，各州管理的具体形式各异。有的州对地方收入实行“逆向”管理，规定地方财政收入必须保持在一定水平上；否则，将减少州对该地用于诸如道路建设等项目的补贴，其意图在于鼓励地方努力征税，减轻地方对州转移支付的依赖。总体上，美国三级政府之间坚持税源同享、分率课征、以税基范围和税率幅度的具体差异进行税收协调的原则。因此，地方政府与州政府的税源基本相同，两级政府的税收体系大致相似，包括销售及总收益税、财产税、个人所得税、公司所得税、机动车辆许可证税以及其他税收。州与地方政府之间进行税收协调的结果，形成了不同层级政府之间来自这些税种的具体收入份额不同：州以销售税为主、地方以财产税为主要税收来源的格局。中国在严格的单一制架构内构思地方财政体制和地方税体系时，可以借鉴美国州与州以下地方财政体制的模式。中央对于地方政府赋予充分的财政自主权，包括税收自主权和债务发行权，同时对其财政自主权给予一定的限制，包括收入限制（如税基、税率、税额限制）、支出限制和债务限制（如债务总额及用途限制）。这样既可以保证地方自治的落实，又可以保证中央宏观调控意图的实现。

从美国地方政府的收入来源构成看，2008年的地方政府总收入构成中，收费收入占有很大比重。这是美国市场经济发达的产物。理论上收费类似于政府服务价格，因而，相对于政府课税而言，美国居民比较认同政府收费。在成熟的市场经济背景下，美国居民更相信市场，相信私人部门，而对于政府征税习惯于质疑其依据和用途的合理性与合法性。自从20世纪80年代中叶以后，当地方政府减少了对上级政府转移和财产税的依赖以后，各州地方政府的收入结构中，收费比重呈上升趋势（见图2）。因此，长远看来，中国的税费改革应该明确一个基本的理念，即应该设计一套有利于培养公民市场意识、规范政府职能、促进市场成熟的税费体系。合理的收费必须保留，强制性不是以税代费的充分理由。