灾害管理论文：灾害风险监管状况及趋势
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本文作者：陈容1，2崔鹏1作者单位：1中国科学院2中国科学院研究生院
1总体发展不平衡
从总体上看，各地社区灾害风险管理开展程度不一，社区减灾能力建设的整体发展水平不平衡。主要表现在:①中西部经济欠发达地区与东部发达地区相比，社区灾害风险管理人力、物力和财力都较落后;②农村社区和城市社区相比，农村社区的减灾能力建设依然十分薄弱。
2社会化参与程度不高
社区灾害风险管理社会化参与程度不高。首先，表现在社区居民还未真正参与灾害风险管理的全过程，如风险评估、应急预案编制等活动很少吸收当地居民参与;社区民居参与群测群防、疏散演练的积极性不高，减灾的责任感不强，需要落实经费补助。其次，当前我国主要致力于减灾救灾的民间组织发展缓慢。究其原因:①自身內部制度不完善，如财务、监督和培训制度［35］;②有利于民间组织发展的外部环境还不完善，民间组织面临体制约束、社会资源不足、社会资本匮乏、制度性支持缺乏和公益捐赠不足等局面［35－36］。此外，企业支持社区减灾工作存在问题和局限。中小学在社区减灾能力建设中的作用也发挥不够。
3缺乏有效的社区减灾综合协调机制
从当前中国的现实看，社区减灾工作基本都是依托社区村(居)委会来组织落实，社区干部基本处于疲于应付的状态，社区干部缺乏防灾减灾知识，临灾应急处置的专业水平不足，难以有效地承担起社区减灾的领导和组织协调工作。一方面，社区减灾还没有列入部分村(居)委会重要日程;另一方面，社区村(居)委会对增加社区社会资本(社区网络)的重视不够，社区成员间信任度不高等。这些都不利于社区综合减灾工作的开展，特别是难以形成政府、组织及成员之间的互动和配合。社区缺乏有效的综合减灾协调机制对防灾减灾效果有很大影响。例如，群测群防在具体操作层面运行难度较大，存在组织、监督、管理制度不健全、网点建设运行不规范、信息报送不畅通、重监测轻预防、经费不足等问题［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO参与灾后援助联动和重建的综合集成模式，对NGO开展社区减灾工作具有指导意义。但在当前社区减灾工作中，企业、NGO、政府、专家及社区民众之间怎么有效协调有待进一步探索。
4社区缺乏有效的防灾规划和应急预案
近年来我国“一案三制”的应急管理工作取得了一定进展，但大多数社区的防灾规划和应急预案缺乏针对性，有的社区预案只是模仿上级部门的预案内容，应急预案没有充分体现社区的特殊性、资源的整合、部门之间的合作、协调等［37］。防灾规划、应急预案的编制大多靠政府完成，公众参与度不高，且大多数预案没有经过演练和实践的考验，公众对防灾规划和预案的知晓率较低。Pearce［38］认为公众参与社区灾害管理规划是可持续减灾的重要保证。Brenda等［39］认为制定社区灾害管理规划必须了解其中高危人群的社会和经济现实，要充分重视弱势群体的作用。
5防灾减灾宣传教育力度不够
部分政府和社区公众对灾害风险存在侥幸心理，对防灾减灾宣传教育重视程度不够，突发事件应急管理宣传教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小学校、农村社区和企业施工单位，防灾减灾宣传教育力度不够，针对性不强，缺乏长期性。由于防灾教育的不足，公众灾害防范意识普遍薄弱，自我安全防护知识匮乏、参与减灾的主动性不高，即便是城市社区也还没有形成成熟的社区应急文化体系［41］，如上海市有近91.4%的被调查者认为自己“缺乏防灾减灾相关知识技能，希望更多地了解、掌握”［42］。灾害风险意识不足一方面导致人们过度开发和利用资源，如砍柴取薪、滥垦土地、随意建房、施工、开矿等，为安全隐患埋下伏笔;另一方面导致灾害应急能力不强，如2012年“6•28”宁南特大山洪泥石流灾害共造成白鹤滩水电站施工人员20人失踪，20人遇难［43］。从近年来的灾情统计看，工矿企业发生群死群伤的概率较多。印度尼西亚政府在反思印度洋海啸的教训后指出，最大的教训是没有建立早期预警系统和缺乏对居民的灾害教育培训［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］认为人们应树立危机意识，以印度洋海啸为契机，学会更好地为未来的灾难做准备。因此应高度重视防灾减灾宣传教育。
6社区防灾减灾资源缺乏有效整合
由于缺乏有效的综合减灾协调机制，社区防灾减灾资源缺乏有效地整合。主要体现在以下几个方面:①信息共享机制不健全，灾害预警预报精度不高;②缺乏统一的应急队伍，参与社区防灾减灾的志愿者呈老龄化;③应急避难场所、应急物资管理及维护权责不明;④减灾资金有限且有限的减灾资金没有得到有效使用。项目实施过程中，按照垂直层级分配资金，社区层面资金往往不足［45］。设立社区防灾减灾的专项资金，并纳入中央和地方政府财政预算，是可持续减灾的重要保证［46］。然而，当前中央财政并没有明确支持社区减灾工作的经费预算，地方政府对社区减灾的投入也受制于地方经济的发展水平。此外，灾害风险分散机制和经济补偿机制滞后，造成融资渠道不畅［47］，从而加重了政府应对灾害的财政负担，在片面政绩观驱使下当地政府很难保证将有限资金用于灾前防御，这个问题在贫困地区尤为突出。此外，由于缺乏有效协调机制，各涉灾部门资金分散使用且不注重资金使用的绩效评估，减灾效果不显著。
我国社区灾害风险管理的展望
根据国内外社区灾害风险管理的实践经验，针对目前社区灾害风险管理存在的问题，提出我国社区灾害风险管理需要加强的方面。
1促进社区灾害管理立法
我国针对社区层面没有出台相应的减灾法规，因而社区很难在防灾减灾方面做到有法可依。未来我国应在社区灾害风险管理实践的基础上，积极推进社区减灾的法规建设，在国家政策及法律法规层面不断完善社区防灾减灾的相关条款，如通过法律形式，明确各级政府、企业、社会和公民的减灾职责和协调机制，合理分担各地及各级政府财政投入比例，完善应急预案编制和实施规范等，并实现“预防文化”宣传教育的制度化。
2建立社会参与的长效激励机制
关注社区的潜力和需求是社会恢复和灾害管理的重要原则［48］。应充分考虑到各利益相关者的需求、关注点、经济状况，社区的资源状况与社会背景，效益与效率等原则，探讨各利益群体的参与激励机制。主要考虑的内容有:制订扶持政策，建立伙伴合作机制，为企事业单位、民间组织和志愿者提供宽松的活动平台，针对不同需求开展有效的培训等。社区灾害风险管理的挑战之一是保持社区层面防灾减灾的持久化［49］。因此，如何建立长效的社会参与激励机制，营造全民自觉参与社区灾害风险管理全过程的文化氛围，是值得进一步探索的重要课题。
3健全参与式社区减灾机制
加强各利益相关者在灾害风险管理各个阶段的协调性和参与性尤为重要［49］。我国社区减灾需要在实践中不断建立健全参与式社区减灾机制，确保社区减灾工作高效实施。今后应该探索的内容主要有:建立社区减灾委员会，健全防灾减灾综合协调机制，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工协作的防灾减灾决策和运行模式，建立健全社区资金优化、信息共享(如预警预报等方面)、风险分担(如灾害保险)、人才培养、应急保障、群测群防、绩效评估、监督反馈(监控灾害防治工程、建筑施工及应急预案执行等工作)等减灾机制，保障社区减灾工作有效实施。
4加强社区防灾减灾综合能力建设
在了解社区灾害应急能力的基本状况和综合水平基础上，通过宣传、培训、教育、演练等方式，提高公众灾害风险意识和心理承受能力［50］。“你准备好了吗———市民灾害准备指南”一定程度上已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本［51］。该指南为家庭提供了如何针对各种灾害的具体指导，实践意义很强。我国的《震后贫困村恢复重建过程中环境风险规避指南》［52］，在指导人们识别和减少环境风险上具有积极作用，但目前尚未在社区普及，且该指南对使用人员的知识基础要求较高。因此，一方面应进一步做好推广工作，另一方面需要结合广大社区实际，针对不同灾种设计编制通俗易懂又具体翔实的实手册和挂图［53］。同时，还需要鼓励人们广泛参与社区灾害风险评估和应急预案的编制和实施，重视全民尤其中小学的防灾减灾教育，加强社区应急物资储备、人才队伍建设，健全交通、通讯以及防灾减灾基础设施等，树立预防文化观念，以提高社区防灾减灾综合能力。
5加强社区灾害资源化利用
自然灾害如果合理调控，一定程度上可以转化为资源。如九寨沟昔日的一系列堰塞湖经自然保存，成了今日著名的海子风景区，同时增强了河谷岸坡稳定性，大大减少新的崩塌滑坡的发生［54］。加强社区灾害资源化利用，把防治灾害与脱贫工程、资源开发、环境保护、工程建设紧密结合，实现减灾与资源环境及社会经济的协调发展。
6探讨多方共同参与的社区灾害风险管理模式
现行社区灾害管理模式还处于探索阶段，还未建立完善的运行机制。今后，应结合社区减灾项目的实施，根据社区特点探索以地方政府、专家、企业、非政府组织、社区公众等多方共同参与有机协作的社区减灾模式，发挥政府、社会、社区层面在灾害管理方面的作用，建立合作与互信的合作氛围，实现各种资源的有效整合，提高社区灾害风险管理的效率。同时，还应进一步明确各利益相关者在灾害风险管理全过程中的角色定位、功能、协作关系，建立可操作的运作机制与风险承担机制。
