乡村管理论文：乡村公共管理改善探究

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本文作者：李良智吴佳伟舒成作者单位：江西财经大学

江西新农村建设中农村公共管理存在的问题

随着江西新农村建设活动的广泛试点和各地新农村建设的深入，江西新农村建设中农村公共管理在取得上述成效的同时，也存在着基层政府职能没有得到根本转变、基层公共管理由于县乡村财政体制不完善而弱化、新型民间组织未能充分参与、村民自我管理未能有效发挥等问题。

(一)基层政府职能没有得到根本转变。

当前江西基层政府机构普遍存在重行政管理、轻社会服务的情况，具体表现为提供公共服务和公共品的“缺位”和基层政府行为超越职能范围和权限，政事不分、政企不分、政社不分的“越位”。

1、新农村建设具体内涵在江西各级政府之间的职责目前为止仍然没有明确界定，而且各级政府承担职责所需的资金来源也没有得到合理安排。从江西的实践来看，省级政府层面更多的是财政资金拨付，地县级层面是少量的资金配套，乡镇政府和村委会是组织和落实。笔者调查发现，在江西新农村建设实施中，新农村建设和公共管理职责更多地落在建制村和自然村上，乡(镇)政府在新农村建设中的职能定位尚待厘清。

2、江西新农村建设中公共财政资金管理效率亟待提高。新农村建设中的公共财政资金往往来自不同的渠道，笔者调查发现:发改委、财政、农业、水利、民政、人力资源和社会保障、卫生等不同部门都有不同的资金投入，存在严重的多头管理，很难将有限的新农村建设资金整合为有效的新农村建设资源。这种财政资金管理的低效率直接导致了各地新农村建设的参差不齐，使新农村建设实践反而扩大了农村间的差距。

(二)“乡财县管”和“村财乡管”，弱化了江西农村公共管理的能力。

多年来，由于税制改革、体制改革、机构改革的推进，各级政府在改革中层层“甩包袱”，致使处于财政体制最底层的乡(镇)级政府不堪重负，收支矛盾越来越突出，财政运转越来越困难。尽管江西加大了对基层财政的扶持力度，给予一定的转移支付补助，但没有从根本上缓解江西乡镇财政的困难，反而有扩大县域内公共管理职能不均等倾向。从笔者对江西“乡财县管”和“村财乡管”的调查来看，“乡财县管”和“村财乡管”管理模式对于缓解基层财政运转困难、遏制新增债务起到了一定的积极作用。但是该模式的实行，却反过来弱化了基层政府和农村地区的公共管理能力。如“乡财县管”使乡(镇)政府很难统筹和整合财政资金，大大弱化了其通过资金和基础设施建设推进新农村建设的能力，又如“村财乡管”的发票购买等增加了村级负担，乡镇财务与村级财务衔接的不顺畅影响了村财务公开的质量。

(三)江西农村新型民间组织自身发展不成熟，未能充分参与农村公共管理。

在农民专业经济合作方面，当前江西的农民专业经济合作组织所涉及的领域不断拓宽，合作的内容也越加丰富。但笔者调查发现，大部分专业合作社存在本身规模较小，抗风险、服务带动能力不强等问题，且对龙头企业、农村能人和农民企业家的依赖程度过高。另外，部分农民专业合作社在运行中还存在不够规范，合作社与农户利益联结方式以松散型为主，成员归属感不强等问题。如“南城县徐家乡白洲村蔬菜种植由产业协会发展成合作社后生产规模反而由2004年的200亩左右下降到了40亩左右”。［3］在农村新型公益组织方面，笔者发现新型公益组织活动缺乏组织制度保障和政府支持，存在公共管理领域的管理与监督缺失，防范与控制风险的能力较弱。当前，江西农村公益组织多是农民自发形成的，草根性比较强，农村中的能人、精英是农村公益组织的核心。这些组织大多“还是在萌芽阶段，组织弱小、松散、不健全，缺乏场地、资金和人才，外部政策环境尚有待改善”。［4］

(四)村民自治能力未得到有效提升。

以村民自治为主旨的村委会制度，是我国当前村级公共管理的核心。根据《村民委员会组织法》，村民通过村委会进行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的自治。然而从笔者的调查情况来看，受访村村委会在运行中仍在相当大程度上成为了乡镇政府事务的人，这就使得本来是村民自治核心的村委会往往被认为是上级政府的机关，影响了村民自治能力的提升，使村民对村干部是否代表和维护农民利益产生不了信任，如表2。在江西新农村建设中应运而生和受到广泛关注的村民理事会，使村民在新农村建设中的自治能力得到了发挥，促进了各地新农村建设的因地制宜开展。但笔者调查发现村民理事会在运行中也存在许多潜在的问题。如在机制设计上，理事会成员不计报酬，而新农村建设周期较长，使得理事会非常松散。又如，由于理事会的“应急”性质，理事会只是以一种临时性组织的面目出现，因而其运行更依赖于原有的村庄治理关系，使村民理事会下的村民自治能力难以充分发挥。

江西新农村建设中农村公共管理优化的举措

根据国际和国内发达地区农村公共管理经验，在江西农村公共管理优化过程中，应根据社会主义新农村建设的要求，结合江西农村公共管理存在的成效与问题，笔者认为江西应从明确各级政权组织中农村公共管理责任入手，完善县乡(镇)、乡(镇)村财政关系，强化村民委员会公共管理职能，促进农村新型民间组织发展等举措入手，优化新农村建设中农村公共管理。

(一)明确江西各级政权组织农村公共管理中的责任。

江西新农村建设中对农村地区的基本公共管理和公共服务的职责分担，笔者认为所需的资金应明确为省和地(市)两级政府的共同职责，农村公共管理和公共服务的具体运作应明确为县乡(镇)两级政府组织，使县级承担新农村建设公共品供给的主要职责，原有属于乡(镇)的公益事业发展责任应逐步收归县里，乡(镇)将逐渐成为县级派出机构，执行县级政府的政策和指示，成为新农村建设的执行者和组织协调者。笔者认为还应明确江西县级政府是新农村建设中公共管理与服务的主体地位，江西应根据职能定位，根据基本公共服务均等化原则，弱化“条条”职能，夯实县级“块块”职能，通过规范转移支付将财政资金拨付到县级政府，由县级政府根据新农村建设的规划和上级对资金使用的要求，统一安排。

(二)完善江西“乡财县管”和“村财乡管”制度。

针对江西“乡财县管”和“村财乡管”制度实施中出现的问题和新农村建设、村民自治对江西“乡财县管”和“村财乡管”制度的要求，笔者建议江西在“乡财县管”方面，应根据乡(镇)财政特点，完善“乡财县管”，从体制上给予乡(镇)较为充实的财力，给予更大力度的、规范的转移支付补助。同时，杜绝非规范性的负担转移现象，制止乡(镇)搞所谓的各项“达标升级”、“政绩工程”等活动。在杜绝乡(镇)新增债务的同时促进乡(镇)债务化解，同时，核定备用金，简化“乡财县管”工作流程。笔者建议江西在“村财乡管”方面，应根据村民自治实际，完善“村财乡管”，明确乡(镇)政府和村委会的具体权限，并强化监督，建立健全监督机制。同时江西“村财乡管”应和村民结合村务公开、政务公开、财务公开以及村民大会、村民代表大会等形式结合起来，真正建立起村民理财小组制度、“村财乡管”会计制度和“村财乡审”制度。

(三)强化江西村民委员会公共管理职能。

笔者认为，在江西新农村建设中，村委会应依法掌控乡村社会的公共经济资源，主要承担本区域非战略性的公共生产设施建设，并辅助县乡(镇)政府发展本区域内公共生活建设和辅助民间组织做好本村非战略性的生活领域的公共服务。因此，笔者建议在江西应实行:1)理顺农村基层管理体制，转变基层政府职能，对村级组织实施正确的引导和指导，而非直接领导;2)大力加强村级组织建设，建设好一支精干高效的村级组织班子;3)每年应按照一定的比例适度增加村级组织运转方面的公共财政资金补贴金额，落实村委会在新农村建设中的职能，促进和提高村委会的自我公共管理能力。

(四)促进江西农村新型民间组织发展。

在江西农民理事会的完善中，笔者建议应反思新农村发展方向和其运行中存在的问题，采取以下措施探索江西村民理事会新形式:1)坚持以民为本，尊重农民的选择，加强村民理事会的组织化程度;2)根据新农村发展形势，探索村民理事会的发展方向。如村民理事会可以发展成为社区村民理事会，每个自然村出1～2名成员，对跨自然村的社区化的公共服务、基础设施、社会治安、环境卫生的建设实施进行融资和监督;3)拓宽村民理事会作用，成为农民利益表达渠道，在新农村建设中要采取诸如村民理事会参与，农民听证等形式的农民参与机制。江西还应积极培育农村民间组织，充分发挥农村民间组织作用，如江西民政部门采取降低注册登记门槛，出台扶持性政策，积极培育和发展如农村经济合作类组织、社会公益类组织、文化艺术类组织和维权类组织等，为民间组织蓬勃发展创造宽松的政策环境。