行政改革论文：新公共监管下政府改革途径透析

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作者：张清单位：中国矿业大学

市场式政府强调竞争的重要性，认为竞争可以打破垄断，提高商品和服务的质量，能够对市场信息及时做出回应，提高消费者的满意度，同时，增强公共部门员工的存在感、激励员工士气。把激励机制引入公共部门的途径主要是由公共部门和政府作为委托人同实际上提供公共服务的组织签订协议或合同，主要包括政府间协议和订立合同等形式。政府间协议是指“一个政府可以雇用或付款给其他政府以提供公共服务。”［4］1992年对美国1504个市和县的研究表明，公共服务的政府间协议应用非常普遍，下表所列的服务项目，运用政府间协议方式提供的超过了被调查单位总数的25%。参与式政府管理模式参与式政府与市场式政府模式都认为，传统的管理体制并不适合现代政府的运作，应当引入新的管理模式来提供公共服务。与市场式政府把官僚制的垄断性视为主要限制有所区别的是，参与式政府模式把传统官僚制的层级制和规制化视为罪恶的根源，认为这种自上而下的金字塔式管理模式，限制了公众参与的积极性，抹杀了民众的创造性，应当采用民主和参与的方式来进行政府管理，它反映了政府管理由传统的统治型向治理型的转变。参与式政府模式主要包括:从程序上保证公民的行政参与;意识到员工及公众参与的重要性，在政策制定中反映民众诉求;发挥基层官员的作用，通过民主投票和民主对话等方式，实现公民的民主参与和民主治理等。盖伊•彼得斯认为，“参与模式的最大优点在于:它强调公众参与政策过程的所有阶段，而不仅仅实在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可得以纠正。”弹性化政府模式弹性化政府强调政府要有应变能力，能够及时对新的环境变化与新的问题做出回应，主张政府组织的非永久化。其主要内容包括:弹性化政府模式不仅强调组织结构的弹性，而且强调在协调管理和组织衔接问题上也应增加弹性;采用弹性化的人事管理模式，增强政府与人事管理的活力和自主创造性;在政策的制定方面，勇于冒险，敢于创新，利于创造新的政策和规制;政府机构的非永久化，避免了大型计划的费用浪费，同时政府雇佣了大量的临时员工，降低了政府成本，节约了公款，受益于社会，利于实现公共利益。解制型政府模式解制型政府模式又称为“放松政府管制模式”，它的基本设想是“政府内部过多的规制阻碍了政府实现效率和效能的目标，通过取消对政府的限制和制约，就可以更好的发挥政府机构的主动性和创造力，提高政府的工作效率。”［7］其基本内容为:在组织结构上，淡化行政组织的结构，强化执行力;在管理上，强调高层决策者和文化归属感在管理中的作用;在政策制定上，淡化领导者的决策权，强化官员的决策作用;在公共利益上，认为可以通过一个束缚更少的政府来实现。以上四种模式，并不是绝对独立的，而是从不同的角度对旧体制存在的缺陷提出了相应的治理方式。我国应根据本国发展的实际，吸取这四种模式的合理成分，加以灵活运用。

新公共管理对我国行政改革的借鉴意义

(一)借鉴市场式政府模式，建立适度放任的市场化政府新公共理论的基础是将市场原则应用于公共政策和公共管理，核心是建立“企业化政府”。我国之所以应当借鉴西方新公共管理的某些理论思想，是基于我国与西方政府改革面临着共同的背景与环境。首先，我国与西方国家共同面临着知识经济和信息时代的挑战。20世纪80年代以来，随着信息化和科技的迅猛发展，知识经济和信息时代已悄然来临，使得社会公共服务更加复杂化，对服务的质量提出了更高的要求;同时，信息的搜集、处理和传播的速度越来越快，信息透明度不断增强，这就要求政府不断提高工作效率，对国内外重大事件作出及时正确的决策，对政府的工作提出了更高的要求。在这一方面，我国与西方国家都在进行改善政府绩效，提高政府能力方面的改革。其次，提高服务质量，降低服务成本，是各国政府追求的目标。传统上由政府直接提供公共服务以及官僚制度本身的弊端，使得各国政府面临着公共服务成本大、质量差、效率低下、员工积极性不高等问题，这就使得公共服务的市场化成为了改革的出路所在。因此，走市场化道路，把企业管理的某些思想引入公共管理，是我国行政改革的必然趋势。徐平指出“新公共管理提出政府中引入市场机制，一方面政府通过经济规制确保市场的公平竞争、资源有效的配置和人民的利益从而有效地调节政府与市场的合理比重，让二者在各自的效能上达到最大化;另一方面，依据市场原则对政府进行管理，对政府的运作程进行改革，在公共产品和服务的提供方面引入市场竞争因素，打破政府垄断经营的局面，让私人部门参与竞争，不仅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率。”［8］(二)借鉴参与式政府模式，扩大公民参与，建立民主化政府参与式民主模式认为官僚体制下的层级节制，限制了公众参与的积极性和创造性，主张用公民参与的方式改革政府，对我国政府现阶段所提倡的健全民主制度，扩大公民的有序参与有着很好的借鉴作用。首先，应转变过去的“官本位”思想，从理念层面上真正理解政府的权利来自于人民，保证人民群众最大程度的参与政治生活，实现公共管理的民主化、科学化和法制化;政府及管理人员应该扮演积极的角色，为公民参与到构建社会民主价值观及公共利益的观念中创造有利的环境;其次，建立参与型的公共决策体制，积极引导底层官员参与决策。基层官员直接与群众接触，能够及时了解群众诉求，掌握更多信息，因此，需要通过分权和授权等形式引导底层官员参与决策体制;第三，应当重视公民的直接参与，注重培养公民的参与意识与决策能力。随着社会公众及公众组织民主意识的不断提高，已经不满足与仅仅通过代表来间接的参与决策的制定，而是希望参与到直接的管理中来。自改革开放以来，我国政府非常重视公民在行政管理中的主体参与，但仍缺乏相应的制度规范。因此，应建立健全公众听证制度、民意表决制度以及重大决策的公众论证制度等配套制度，并充分运用现代科技手段，使公共决策建立在准确全面的信息基础之上。(三)借鉴弹性化政府模式，建立弹性化、精简高效的政府一方面，弹性化政府模式主张不断创新政府的组织结构，反对政府机构的永久化，增强活力，提高效率。我国政府机构庞大臃肿，效率低下，政府机构精简总是走不出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈之中，其根本原因是在于计划经济体制下高度集中的全能政府造成的，政府机构的精简工作缺乏动力，市场经济的作用没有充分发挥。可以通过引入市场竞争机制，采用私营部门的管理方法，如成本一效益分析法、全面质量管理、目标市场定位等方法打破公共服务供给的垄断性，促使政府采取多样的公共服务供给方式。另一方面，弹性化政府模式主张建立临时结构来完成某些公共管理任务。在今后的改革中，应当根据精简、统一、高效的原则，尽可能地减少常设和永久性机构的设置;在建立临时性机构时，应当做到公正公开招聘，打破雇员任职终身制，打造一批有活力和高素质的公务员队伍。(四)借鉴解制型政府模式，完善法律法规，建立法治化政府西方国家素有法律传统和法制观念，在长期的政府管理过程中，形成了大量的法律法规，冗杂的内部限制条例，由此过多的限制了政府的活动。在过度法治化引起一系列负面影响的背景下，西方学者们提出了“解制型政府模式”，即需要解除过分的法律管制回归法治;而我国则是法律法规不完善，在许多地方仍处于“无法可依”的状态，即使有法可依，也往往有法不依，执法不严，违法不究，甚至存在知法犯法的现象，从而影响了公共管理的法治化。同时，我国的法制建设起步较晚，法治的总体水平低于西方发达国家，因此，为了保障我国行政管理改革的顺利进行，一定要高度重视社会的法制建设，为行政管理改革营造良好的法治环境。我国行政管理改革面临着西方“新公共管理”改革无需特别考虑的重要任务，即建立和完善各种法律法规，规范行政行为，实现政府机构的法治化进程，是政府的行政管理在良好的法治环境中进行。

结合我国具体国情，审慎引入新公共管理

新公共管理理论是适应市场经济高度发达的条件下的一种新的范式，其推行需要诸多条件，这使得发展中国家在借鉴时面临很多因素的制约。欧文•E•休斯教授认为“发展中国家推行新公共管理存在的问题包括制度、法律规定、资本和零售市场短缺、缺少受过教育的人员等等。因此，新公共管理模式不可能克服发展中国家的突出问题，不要对它寄予的希望太多，这些期望自身就能导致失败。”［9］因此，在借鉴的过程中，应当认识到制约因素和不利条件，结合我国的国情进行改造和吸收，吸取精华，剔除糟粕，不应盲目照搬。首先，我国的市场经济发展程度不足，完善的市场经济体制尚未建立。培育市场是一个巨大而艰巨的工程，西方国家形成完备和成熟的市场体系经历了长达数百年的沉积过程，我国的市场经济时间不长，培育仍旧任重而道远。第二，新公共管理理论过分强调经济价值，忽视了公平正义等基本价值。新公共理论主张将民营化的管理纳入到公共管理之中，确实有一定的合理性，但将经济、效能、效率作为价值的基础，过分强调企业价值的地位，忽视了社会价值、公平正义、道德伦理和人际关系等方面的价值。如出现人际关系的商品化，文化艺术的庸俗化，追求利益最大化而导致的道德缺失、信任下降等诸多问题。第三，我国法律制度尚不健全，缺乏一套系统有效的监督和制约机制。完善的法制及健全有效的民主监督制度是实施新公共行政管理的必要条件。目前，我国的民主法制尚未健全，对公共权力的制约机制仍旧停留在理论阶段，人治色彩很是浓厚。同时，我国尚未建立起公平公正的招标投标制度，根据对78个国家项目的调查统计发现，其中真正实行公开招标的只占5%［10］，在此体制下实行公共服务市场化，则很难避免“暗箱操作”，更易滋生腐败。因此，我国应审慎引入新公共管理理论，结合我国的基本国情进行分析选择，既要植根于本国实际，不能照搬西方新公共管理的方法和模式，又要与国际接轨，积极吸收新公共管理的合理和创新部分，才能从西方国家的新公共管理理论中真正的借鉴有益于我国政府改革的成功经验，推动我国的行政改革进程。