公共管理眼下的高考改制
前言：本站为你精心整理了公共管理眼下的高考改制范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。
公共管理研究的兴起在西方国家已达半个世纪，政府治理和社会公共服务是其主要研究领域。在研究发展过程中，公共管理曾被不同学者冠以“政策管理”、“新公共管理”、“新公共服务”等不同称谓，也被赋予相应的理论内涵。如英国学者胡德认为公共管理属于国家管理的艺术，研究政府如何设计与提供公共服务，强调管理者角色的重要性〔1〕。美国学者奥斯本和盖布勒主张将对公共事务的控制权从官僚机构转移到社会，倡导参与式的管理〔2〕。在我国，公共管理是改革开放后引进而发展起来的一门新兴学科。陈庆云将公共管理学定义为一门研究社会公共事务管理活动规律的科学，主要研究拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供所需的公共产品所进行的管理活动〔3〕。汪玉凯指出，所谓公共管理，是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理〔4〕。综合分析各种学术观点，可以概括出公共管理的四个基本特征：利用公共权力、处理公共事务、维护公共利益、提供公共服务。分析高考制度，就会发现它具有公共管理活动的特点。
首先，高考制度具有公共权力的性质。《教育法》第二十条规定“，国家实行国家教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办”。《高等教育法》第十九条规定“，高级中等教育毕业或者具有同等学历的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格”。这是高考制度建立的法律依据，高考管理属于政府有关部门根据这些法律授权而实施的公共权力。其次，就高考所涉及的社会事务的深度而言，无论是从参加高考的考生规模，还是从组织考试所参与的政府部门的数量，以及引起的广泛关注度和社会影响，高考无疑属于公共事务的领域。第三，高考的结果不仅关系每一位考生的学习、就业及个人将来的发展方向，影响国家的人才培养计划、人力资源规划等发展战略问题，而且会对基础教育产生强烈的导向作用，关系公民基本素质的教育和培养，况且在高考过程中所展现的公平正义原则也有利于弘扬国家倡导的基本价值观。
所以，高考制度的实施也是在维护和促进社会公共利益。最后，就高考组织行为及应用性质而言，它不是行政部门内部简单的权力传递与执行，也不是政治意义上的政务活动，而是由政府的教育行政部门及专门考试机构根据法律规定向社会提供的一种公共服务。高考制度作为一种公共管理制度，其核心研究内容是政府如何有效地向社会提供高考这种公共服务产品。公共服务产品是西方经济学中相对于具有独用性质的私人物品而提出的一个概念。“公共物品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展与他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”〔5〕公共物品由于存在消费的非竞争性和非排他性、产品利益边界不清楚及投入产出效益难以精确计量等特殊性，主要通过政治制度安排实现需求与供给，往往由政府供给或在政府主导下由公共组织或特定的私人机构进行供给。“公共服务主要指由公法授权的政府和非政府组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”〔6〕
由此可见，由政府相关部门根据法律法规而进行的高考管理属于公共服务，而高考事务的组织与活动则是一种公共服务产品。实际上，我们通常所讲的高考是普通高等学校招生全国统一考试的简称，在制度设计上由考试制度和招生制度两部分组成，分别由不同的部门负责，具有不同的运作机制，在制度实施上执行考试和招生相对分离的政策。并且，高考制度中的考试和招生作为两种不同性质的公共服务产品，各自具有鲜明的特点。就考试来讲，它具有纯粹公共物品的特征，由政府统一组织，对所有人开放，考试机会均等，考试内容、形式及考试实施过程讲求公平，具有非竞争性和非排他性，并且考试结果不受个人身份、家庭背景等因素的影响。就招生而言，则体现俱乐部产品的特点，考生在具体的高校录取机会上具有一定的竞争性，而没有排他性，即考生均可平等地报名任一所高校，一旦高校录满名额后，其他报名考生则失去该校的录取机会。
在一定条件下，如当录取机会的需求远远大于供给时，就表现出强烈的竞争性。然而，并非每所高校的录取机会都会竞争激烈，对于难以足额招生的高校，则不具备竞争性和排他性，只有一个作为底线的最低录取分数线（俱乐部门槛）而已。在我国，由于受科举考试一试定终身的传统文化的影响，并在特定社会发展阶段下高考作为民众改变阶层身份的一种工具，以及诸如国家统一分配高校招生计划、高校缺少独立招生标准以及选拔监督机制的缺失等原因，致使政府在较长的时期内将考试和招生两种制度捆绑在一起，形成了传统的高考制度。这种考试、招生一体的高考制度，不仅能够体现政府治理中的公平、经济、效率等基本原则，而且有利于发挥考试的导向作用并实现对不同人群在招生政策上差别对待，进而达到实质上的公平，更能够体现在传统行政管理学意义上的全能政府的特点。然而，长久以来形成的这种复杂的高考制度，导致考试与招生作为公共服务物品的特点不清，公共服务提供主体不明，改革措施举步维艰，难以适应经济和社会发展的需要，从而成为我国公共管理领域的难题之一。
二、美国和英国公共管理领域中的教育考试制度特点
（一）美国高校入学考试———市场主导型公共服务
美国实行分权式的联邦政治体制，政府权力受到制约，许多公共服务由政府以外的社会组织提供，具有市场主导型公共服务的特点。在这种公共服务模式下，私营企业或者非营利性组织成为教育服务产品的供给者和生产者，强调价值规律的作用，重视自由竞争为教育带来的积极效应〔7〕。教育体制规定了考试的特性，美国高校入学考试属于市场主导型的公共服务产品，具有多样性、竞争性的特点。美国的教育行政主体是州一级政府，联邦政府不指定全国统一的教学大纲、教材及管理标准，也没有全国统一的高校入学标准，因而也就没有所谓的全国统一考试之说。社会组织提供公共服务不一定需要得到政府的同意，但必须获得相应的法律支持。提供公共服务产品的私人机构或非营利机构必须根据有关法律的要求进行，在法律许可的范围内，政府不予干预。美国对教育及考试的供给与需求和其他社会公共服务的特点相一致，属于典型的小政府、大社会、强法制。
在考试服务活动中，各考试机构依据法律独立按照市场机制运作，考试项目是否能够顺利发展并且规模如何，主要取决于顾客的欢迎程度，其顾客主体为学生和大学。政府一般不关心考试的设计、组织及实施效果，考试机构必须在考试质量上下功夫，加强理论研究和技术应用，提高服务质量和性能，只有这样，才能赢得消费者的信赖，也才能在激烈的竞争中生存下去。在美国教育体制中，高校入学考试和招生完全分离，专业化的考试机构组织考试，高校独立自主招生。在美国，高校入学考试项目主要有两项，分别是由大学理事会（CollegeBoard）主办、教育考试服务中心（ETS）承办的SAT考试和由大学考试中心（ACT）举办的ACT考试〔8〕。ETS和ACT都是以提供教育考试服务为主营业务的非盈利性机构，两者在高校入学考试项目上展开激烈的竞争。SAT一年考7次，ACT一年考5次，学生自愿报名参加，考试成绩在一定时期内有效，高校自主选择考试项目及成绩作为入学参考。美国政府未制定统一的高校招生政策，也没有按照类别划定SAT或ACT的考试分数线作为录取标准，而由各高校在法律允许的框架下完全自主招生。
对于高中毕业生来说，根据自身情况自愿申请大学，一般需要提交的材料有SAT或ACT的成绩报告、高中阶段的学习成绩单（GPA）、个人特长或有关竞赛的证明、推荐信、自荐信（小论文）以及其他材料（如AP成绩）等。由此可见，高校入学考试不是决定学生能否进入心仪大学的惟一依据，考试成绩高低也不是决定高校是否录取的当然标准，并且，各参考项目在录取中也没有固定的、量化的权重比例，自然也就不存在统一折算后的分数报告，录取与否完全取决于各高校的招生委员会对学生综合情况的研判。
在美国教育体制中，校外考试与校内测验严格分开，校内测验与校外考试属于性质相异的两个评价系统，所用的测量工具及结果用途有着明确的界限。高校入学考试功能单一，仅为大学录取新生提供一个参考，考试成绩不得作为他用。中学很少用学生的高校入学考试成绩来考核教师的教学绩效，地方政府也没有用大学升学率来评价教育质量，更没有当作行政官员的政绩标杆。对于学生来讲，可以多次参加SAT或ACT考试以取得自己满意的成绩，并用之来申请学校，但高校在评价审核学生时，则可以从考试机构调阅到该生的各次考试成绩。因此，虽然学生可按最高分申请，但大学未必按照最高分录取。
（二）英国教育考试———政府主导型的公共服务
英国教育考试实行课程资格考试认证制度，考试与教学密不可分，考试管理与教育行政管理体制相类似，属于政府主导型公共服务。1979年撒切尔首相上台以后，推行了一系列激进的政府改革计划，学界称之为新公共管理运动（NPM），其核心是主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共服务及公共物品的垄断，加强市场导向、结果导向和顾客导向，明确掌舵与划桨的职能。30多年来，英国的教育考试制度也处在连续不断的变革之中。1984年，英国政府宣布建立普通教育中等证书考试制度（GCSE），并改革普通教育高级证书考试制度（GCEA-LEVEL）；1985年，颁布实施《GCSE国家标准》；1992年，成立国家教育标准办公室（Ofsted），负责监控学校的教学质量与督导；1997年，成立资格与课程管理局（QCA），负责国家课程（考试）标准开发与评价监控；2009年，QCA又被分解为教育质量与课程发展局（QCDA）和资格认证与考试管理办公室（Ofqual），QCDA负责课程（考试）标准开发及维护，Ofqual负责课程考试与质量监控。英国通过成立这些官方或半官方的办公室或事务局，将课程标准与考试评价事务从政府中分离出来，并通过绩效合同明确责任，提高了考试管理效率和服务质量。
英国实行课程（考试）标准制定、考试认证与招生录取相分离的制度，不同职责分别由不同的机构负责。英国政府的儿童、学校和家庭部（DCSF）主管学前教育的发展与评价，负责制订教育发展战略及政策、分配政府教育经费等宏观管理职能。QCDA向DCSF部长负责，主要研究课程设置与教育教学标准，并进行推广与维护。Ofqual向国会负责，主要研究制定考试实施规程及监管办法（法规），指导考试机构的考试实施，并监控具体考试项目的质量。考试机构作为具体的课程资格考试认证实体，根据QCDA和Ofqual制订的国家课程标准与考试实施规程编写课程考试说明、命制试题、制作试卷、组织考试、阅卷评分、确定分数等级、报告结果、授予证书等。与其他国家的考试机构不同，英国的考试机构还编写教科书，并负责对教师教学的培训与引导，使其能正确理解课程标准与考试要求，以保证教育质量。高等院校招生服务中心（UCAS）作为全英统一的高校招生服务机构，是采用公司化运作的非营利性机构，主要提供高校入学申请服务。
UCAS拥有一套学业成绩换算系统（UCASTariff），能够将不同来源的学业成绩进行评价，并换算成具有可比性的分值，协助高校在录取时平等地对待所有入学申请者〔9〕。英国高校享有包括招生在内的很大自主权，对于入学申请者，除课程考试标准规定的最低要求外，不同学院、不同专业还有各自的特殊条件。英国教育考试制度中的国家课程标准既是该课程教学的教育标准，也是评价学习成就的考试标准，考试的宗旨是“为了学习的评价”，即通过考试促进教育和学习。在这种考试制度下，课程教学与考试认证紧密地结合在一起，通过学习累积证书，没有一次性的单独为大学招生而设置的统一科目考试。英国实行义务教育制度，教育及考试经费由政府财政承担，学生免费接受教育和参加考试。就具体考试费用而言，政府通过专门机构监管考试，向承担考试项目的考试机构购买服务，根据考试科目、考生数量及服务质量等情况向考试机构拨款。因此，考试机构间的竞争激烈。在英格兰地区有评价与资格联盟（AQA）、卓越教育委员会（Edexcel）和剑桥评价委员会（CA）三家考试机构提供GCSE和GCEA-LEVEL等考试服务。
虽然他们的管理模式不同，但主要工作内容却是相似的，除了重视考试应用研究、考试实施规范和考试证书质量以增强自身竞争力外，还特别强调要做好客户服务、利益相关者关系维护、市场推介与营销等方面的工作，以广泛吸引学生参加其考试。由政府确定教育公共服务项目的数量和质量标准，建立专门机构负责制订考试规程并监控质量（掌舵），在提供考试服务的过程中引入竞争机制，将政府能力不足的服务领域通过对外承包和市场检验的方式推向市场，由专业化的考试机构负责考试实施（划桨），是英国教育考试管理制度的一大特色。
三、推进我国高考制度改革的策略
根据高考作为公共管理制度的特点，并借鉴美国和英国的教育考试制度，为了实现《纲要》提出的“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生”的高考运行机制这一目标，我国在高考改革的制度设计和政策执行中应注意以下几个方面的问题。
（一）加强政府在高考制度改革中的主导性
高考制度属于公共管理的范畴，政府作为公共管理主体，负责提供高考这种公共服务产品。由于公共服务产品使用的共享性和消费的非排他性容易导致“搭便车”或产生供给不足的现象，对于高考的旺盛需求而言，更容易导致供给不足，所以必须加强政府在高考管理中的主导性，保证公平有效供给。按照新公共管理的要求，政府在进行高考制度改革时，应更多地关注管理的效果，重视对政策绩效的考核，将高校、学生及社会的满意程度作为衡量的标准。而且，政府作为公共权力部门，也要加强对高考政策执行情况的监控，并及时进行调整，不应只发放政策，不进行评核与清理。新公共管理强调政府的回应性，负责高考制度改革的教育行政部门、考试机构还应该加强调查研究，与高校、中学、考生及家长等保持沟通和交流，最大限度地展示和凝聚他们的需求和利益，提升高考改革政策的公平性和正当性。在高考制度改革中发挥政府的主导作用，就是要充分依据法律法规，发挥掌舵作用，利用招生计划、经费配额、行政管制等工具，提高高考制度的管理水平和效益。
（二）拓展考试机构的专业化服务功能
考试机构作为高考制度的行为主体，直接承担命题制卷、考试实施、阅卷评分和招生组织与监督等功能，具有公共权力执行部门的特点。不同于政府部门在高考制度上的宏观管理职能，考试机构作为直接面对学生和高校、服务政府的公共组织，应该按照新公共管理的理念，建立以“顾客”为中心的高考运行机制，为“顾客”提供充裕的考试及评价信息，服务考生、服务高校、服务政府、服务社会。拓展考试机构的专业化服务功能，应以“四个中心”为建设目标：一是考试理论研究中心。加强高考的教育测量学性质及理论研究，侧重高考的难度、效度以及综合素质和能力考查等方面的理论研究，深入高考的考试内容、形式及与评价关系的理论研究，丰富和完善高考的测量理论及模型；二是考试技术研发中心，着重于高考的题库技术及应用、信息化考试与管理技术、考试数据采集与评价工具研发，探索适合多次考试的等值模型及成绩报告形式；三是考试政策研究中心，主要进行高考科目设置、考试时间安排、招生评价方式、考试与教学的关系等方面研究，为政府决策提供依据；四是考试评价服务中心，深入挖掘考试数据，研究数据所包含的信息，根据不同“顾客”群体的需要，提供个性化的评价信息，完善与高校、学生及政府、社会的沟通服务机制，为高考制度改革营造良好的外部环境。
（三）尊重并发挥高校的招生自主权
高考的根本目的是为高等院校选拔合格的学生，高校的招生满意度应该成为检验高考效果的主要标准。并且，招生权作为高校办学自主权的重要组成部分，理应得到尊重。发挥高校的招生自主权应着力从以下几个方面入手。首先，高等教育的准公共产品性质决定了高校招生权也是一种公共权力，所以高校招生必须依据有关法律法规的规定，在政府的主导下实施，按照政府批准的计划及招生政策进行，并接受政府的监管。其次，高校应积极探索自主招生的模式，根据办学理念、专业需要及学习特点制订评价标准，逐渐改革志愿填报制为申请制，综合评价学生的中学成绩、科研创新、社会实践、个人特长等条件，择优录取，而不是将高考总分简单划线，择高录取。第三，高校在设计自主招生制度时，应同时制订针对违规行为的制裁措施，以“减少违反规则的收益和加强对其他行为人行为的预期”〔10〕。例如，可以建立针对自主招生的特长生的公开监督机制，如果他们在大学学习或专项活动中没有表现出相应的能力特长，出现“特长不长、能力不强”的现象，则进行警告或强制退学，以遏自主招生中的腐败现象〔11〕。第四，具有自主招生权的高校应该提前公布评价标准及要求，学生公开申请，评价过程透明，录取结果可信，并且自觉接受政府对自主招生政策实施效果的评价与检查，要时制裁违规行为，以防止自主招生权被误用、滥用，保证招生的公信力和大学的信誉度。
高考制度改革不仅是高校招生考试制度的调整与完善，而且是公共管理制度的创新与发展，涉及到社会领域的方方面面，具有复杂性和敏感性等特点。我国推进高考制度改革，应将考试改革与招生改革分开进行，在政府主导下，加强与高校、中学、学生及社会的沟通与协调，增强回应性，强化服务性，研究制订细致可行的改革路线图，循序渐进，稳步实施。
