公共管理下的融资风险管理

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一、所谓融资平台,是指政府为城市基础

设施融资所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型公司的总称。常规的做法是,政府搭建平台公司,以各种形式注入资产(或以部分政府性收入作为公司收入来源,形成银行贷款所必需的资金流),然后通过资产抵押和政府信用担保的形式获取银行贷款,实质上是利用公共资产和政府信用来获取银行贷款。通过融资平台融入的资金重点投入市政建设、公用事业等基础设施项目中①。需要特别指出的是,由于我国缺乏多样和有效的直接融资方式,导致目前政府融资平台债务主要集中在银行贷款上,债务集中度较高。

2008年金融危机爆发后,扩张性经济调控措施成为主流,具体来说就是扩大政府支出。中国政府也出台了一系列刺激经济的政策措施,其中最引人注目的是4万亿投资,从构成上看,其中只有1.18万亿是中央政府投资,其他则来自社会资本和银行信贷。现行财政体制下的地方财政基本上是吃饭财政,日益高涨的民计民生需求已经让地方政府疲于应对,更无力提供配套财政资金,将近3万亿的资金投入缺口只能由银行信贷来承担。2009年初中国人民银行与中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。可见,由于市场发育不足,在地方配套融资有限的政策选择中,组建融资平台应是地方政府所能采取的最好方式。

从实际运行效果看,融资平台既从形式上满足了合规市场主体的要求,也及时有效地充当了扩张性资本向实体经济转移的桥梁。通过分析融资平台刺激经济复苏的政策力度,我们发现,正是这些融资平台实际担当了刺激经济迅速恢复的主要力量。因为,在刺激经济政策的一揽子方案中,民营和个人只是非常小的部分。在出口、投资、消费“三驾马车”拉动经济的格局中,由于出口受挫,诸如“家电下乡”等扩大消费、启动内需政策对于国民经济在短期内复苏只发挥了有限的作用,政府的注意力不能不聚焦在投资上。可以说,地方政府组建的融资平台发挥了重要的作用。

融资平台的最大特点,是在特定时期内强化了政府的政策导向性。新公共管理(NewPublicMan-agement,NPM)理论①认为,政策是政府机构的“产品”和影响社会关系的工具,政策的传导机制具有多样性。政府性融资平台设立的初衷是代替政府实现市场机制无法完成、但却为社会发展所必需的功能,最为典型的是基础设施和公共事业领域,由于存在较强的外部性,逐利的社会资本难以进入,按照传统逻辑,在市场失灵的条件下,政府天然地要担当起责任,于是,这些融资平台也就自然地发挥了极强的政策导向作用。可以说,融资平台的任务目标充分体现了政府在特定时期的政策导向精神。

从融资平台的产生和发展来看,这些机构实际承载着政府公共管理职能从计划经济模式向市场经济模式的转变,其发展、成熟、分化的过程也同时引导着政府公共管理制度上的创新。在计划经济体制下,投融资的主体是政府(银行可以视为政府职能部门之一),由此风险也可以表述为政府风险。在市场经济条件下,投融资的主体主要是市场活动主体,也就是具有独立风险承担能力的机构,政府参与投融资也要遵守市场规则。新公共管理理论认为,市场经济体制下的公共部门应师法私人部门管理,建立“企业家型政府”。按照世界银行专家的观点,生态宜居、经济竞争力、政府善治与融资能力四个要素共同构成城市可持续发展的战略目标②。四个要素之间相辅相成,互为因果,投融资能力不但是城市经济竞争力的直接体现,还为生态宜居、政府治理提供了经济上的保障。

我国地方融资平台不乏成功的案例,以天津城市基础设施投资集团(以下简称天津城投)为例,天津城投成立于2004年,是市政府授权的国有独资公司,主营业务有:海河综合开发、市区快速路网、地铁、城市环境绿化等四大类基础设施项目的投资、建设、经营开发与运营管理。下属四个子公司:天津市海河建设发展投资有限公司、天津市城市道路管网配套建设投资有限公司、天津地下铁道有限责任公司、天津市环境建设投资有限公司。从公共管理角度看,天津城投是部分政府职能延伸的载体。从这种体制设计运行结果看,几年来,天津的城市基础设施建设进展迅速,市容市貌都得到了很大改观,应该说,效果非常明显,基本达到了预期目标。

尤其是在应对金融危机的过程中发挥着举足轻重的作用。目前,融资平台风险之所以成为争论的焦点,主要是因为其过大的规模和负债集中度。相关资料显示,在2009年全国新增贷款中,投向融资平台的贷款达到了3.8万亿。根据中国人民银行天津分行调查显示,截至2009年末,天津市主要金融机构对各类政府融资平台发放人民币贷款余额为4325亿元(不含票据融资),同比增长101%,占全市各项贷款余额的39%;2009年,这些政府融资平台公司全年新增贷款2171亿元,占全市新增贷款的62.5%。这些贷款由众多行政机关担保,但行政机关既无担保债务的资格,也无担保债务的能力。因此,有学者质疑这种贷款风险有可能因为地方财政无力偿付,进而不得不由中央财政埋单,将其最终转嫁给纳税人。

此外,融资平台负债结构也是形成风险的原因之一。通过地方政府融资平台进行的基础设施建设,一般周期比较长,属于中长期贷款。如果从国家开发银行等拥有稳定长期资金来源的政策性银行融资,借贷期限相对匹配,风险有限。但如果从商业银行获取大量资金,就难免使信贷风险在短期内聚集。同时,在基础产业融资项目筛选上,如果对优化产业结构目标实施力度不够,还有可能造成新的产能过剩,资源浪费,给长期经济发展带来隐患。另外,大量的信贷指标投向融资平台意味着对其他领域资金供给不足,这种信贷挤出效应会在一定程度上影响到社会经济结构整体的平衡发展。

上述问题的产生,归根结底在于投融资平台把地方政府基础设施建设和公共事业产生的债务信贷化(尹中卿,2010)。这种信贷化的主体是地方政府,深层次原因是地方政府背负着发展经济的任务,并且核心指标GDP是上级部门考核的主要内容。此外,地方政府还背负着众多上级部门赋予的社会发展、民计民生、节能环保等责任(周汉华,2009)。相比这些指标和任务,地方政府能够正常调动的资源却非常有限。1994年财政体制改革后,财政收入的中央集权化呈现出越来越明显的趋势,而地方政府可支配财力增长速度远远落后于中央。一方面地方政府的责任层层加码,另一方面地方财政收入却捉襟见肘。由于财政体制不完善,进而导致公共管理制度问题。面对金融危机带来的有效需求不足,我们通过组建融资平台来带动银行信贷投放,成功实现“保八”目标。但危机过后,我们不得不面对接踵而至的新问题:治理政府性融资平台的债务风险。政府相关的公开数据显示,2009年9.5万亿元人民币新增贷款中,投向融资平台的贷款占新增贷款总量近40%。换言之,融资平台的风险大量集中在银行系统。

如何理性地看待融资平台风险需要从多角度综合分析。首先,风险只是一种预期。有学者认为,风险是指在一定条件下和一定时期内,由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失的大小,以及这种损失发生可能性的大小,风险以损失发生的大小与损失发生的概率两个指标进行衡量。科学评估融资平台风险可以分为发生风险的概率和发生风险所造成的影响。因此,需要掌握此类负债的总规模(占GDP的比重等),并与发生主权债务危机国家的相应数据进行对比。至于发生风险的概率,需要综观中国经济发展的宏观情况,虽然目前我国的经济结构存在诸多问题,但整个经济层面是好的,并且处于向上快速发展的良好态势。而且,庞大的经济总量也为管理层应对风险提供了较大的空间,因此爆发系统性、全局性风险的可能性不大。作为一种政策工具,融资平台的产生也是我国社会经济转型的一个标志。

二、在这种具有中国特色融资平台风险背后,更多地映射出公共管理机构职能转变的必要性和紧迫性。尽管从经济理论上分析,融资平台风险完全可以按照市场条件下各个主体的角色、职能和权限进行测度,并按照优胜劣汰的机制运行,但在实践中并非如此。因此,必须结合我国国情,循序渐进、有条不紊地完善财政管理体制,健全地方财政融资机制,通过合理调整、规范运作等手段化解风险隐患。

1.区别对待,有序化解。在防范和化解风险的工作中,既不能搞“一刀切”,也不能简单地“急刹车”,重点应以规范和限制为主。2010年上半年,银监会采取了“解包还原、重新立据”等诸多方式控制信贷规模,与2009年的基调完全相反,这种“急刹车”式的做法,使得一些在建工程和项目面临资金链断裂进而“烂尾”的风险。政策急转带来的风险已经大于政策调控对象自身的风险。从全国范围看,主要的问题是县级融资平台膨胀得太快,且管理不完善,存在着较大风险;而在一些经济和财政增长能力较强、负债水平相对较低的发达地区,适当的政府信用支持不会导致实质性风险;还有一些地区已经探索出对融资平台风险管控的有效措施,如天津、重庆等。因此,对于管理规范的融资平台国家应继续予以政策支持,对于存在较大债务风险的平台公司要制定全面的处置方案,避免将风险简单地转嫁给社会。

2.科学分类,规范运作。按照责任主体、工作任务和资金来源等标准对现有的平台公司进行分类,明确界定政府性平台公司和市场性平台公司。对于政府性平台公司要严格监管、规范运作,明确公司在完成政府交办任务后要及时退出,同时给予公司相应的公共资源保障,做到责权利相匹配。由于政府性平台公司具有比上市公司更透明的公共性,是典型的公众公司,因此,引入外部监管机制能够有效确保此类公司规范运作。其中重点要把握好:一是公司设立之初的可行性分析,要引入第三方论证,超过一定规模可以试行提请同级人大审议、政协评议;二是动态控制,平台公司的资金属于公共资金,使用过程中在一定程度上向社会公开,接受公众监督;三是引入交叉审计。

3.进退有序,优化转型。对于市场性平台公司,要从实际情况出发给予一定的过渡期,政府逐步退出,最终完全由市场运作。这也符合新公共管理市场化和民营化的方向。事实上,一些规模较大的融资平台公司已经在融资方式变化过程中,培育了一批金融专业人才,积累了丰富的金融从业经验,这些都为市场性平台公司的转型提供了良好的条件。

我国在2009年开始经国务院批准,由财政部代地方发行2000亿元地方债,2010年延续了这一做法,这标志着我国在地方债务发行和管理上的新突破。财政部发行地方政府债券,有利于降低地方政府融资成本,提高债券发行效率,提升地方政府债券信用等级,维护债券市场稳定。从规范地方政府性债务管理的角度考虑,必须研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批在内的基本制度框架,合理评估发债申请地区的偿债能力,控制偿债风险,逐步建立管理规范、运行高效、风险可控的地方政府性债务管理制度和运行机制。