绩效审计在公共管理中的运用

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一、公共管理中绩效审计应用的发展过程

最高审计机关国际组织在第12届会议上，对绩效审计做了统一定义，指出绩效审计就是对经济型、效益型和效果性的审计;在第14届会议上，把项目评估纳入绩效审计范畴。公共部门绩效审计是国家审计发展到一定阶段的审计形式，是具有独立性的审计机关及其人员利用专门的审计方法、依据一定的审计标准和程序，客观、系统的对公共部门活动的透明性，提高公共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息支持。

二、国外公共管理中绩效审计的发展历程

从20世纪40年代到20世纪70－80年代，绩效审计出现开始，经过传统财务审计向绩效审计为中心的转变。

1．萌芽阶段。从20世纪40年代开始，经济危机席卷资本主义世界，针对市场失灵，公共支出占国民生产总值的比例大幅度上升，加重纳税人的负担，引起了公众对公共资源节约和效益的关注。在这种压力下，具有独立地位和专业资格的审计机关以独立的第三方的身份向公共资源的所有者和其他关系人提供客观公正的信息，从而把财务审计推向了绩效审计的范围。美国于1945年通过了《联邦公司控制法案》，是最早开展绩效审计的国家。

2．发展阶段。20世纪70－80年代，由于绩效审计在监督政府方面的巨大优势，西方各国的审计部门纷纷把目光和焦点转向绩效审计。这一时期公共部门绩效审计转向法制化和制度化的发展期，以澳大利亚和英国为代表的西方国家纷纷制定了相关法律，为绩效审计提供法律保障。

3．核心阶段。从20世纪末开始，各国政府审计机关都把绩效审计作为工作的重点，公共部门绩效审计已在世界范围内得到广泛开展，并在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重，成为政府审计工作的主流。

三、国内公共管理中绩效审计应用的发展阶段

1．审计署成立初期至20世纪80年代末。审计机关提出“从财务审计入手，加以分析，落脚到经济效益”的工作思路，积极开展了绩效审计理论研究和试点工作，对改善企业经营管理，提高经济效益，增收节支起了积极作用。

2．1991年初，全国审计工作会议要求:“各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评价，推动经济效益的提高。”

3．《审计署2003至2007年审计工作发展规划》将主要任务定为“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”，坚持审计内容和审计方式的并重，强调“实施财政财务收支的真实合法审计与效益并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。这一举措对绩效审计有着深远意义。

4．2010年4月，国家审计署审计长刘家义在出席全国“两会”有关会议时表示，到2012年，我国政府部门所有的项目都将纳入绩效审计。根据《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》，审计署将着力构建绩效审计评价及方法体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，到2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。

四、公共部门绩效审计的程序、方法和重点

1．公共部门绩效审计的程序。我国绩效审计的程序体现依法审计的要求、审计工作效率的要求、绩效审计的建设性特点要求，主要包括审计项目立项、审计准备、审计实施、编写和提交绩效审计报告、跟踪审计监督等五个主要阶段。

1．1审计项目立项阶段。立项阶段是整个绩效审计能否揭露资金管理和使用过程中存在的问题，促进提高资金管理水平和使用效益的首要环节。它需要把握当前我国审计工作的目标和社会实际情况，根据重点，经过反复讨论、酝酿产生。

1．2审计准备阶段。在前期立项的基础上，此阶段主要任务为审前调查、分析审计风险、编制审计实施方案等，审前调查是实施审计，编制审计实施方案的前提。在提取被审计单位有效信息的基础上，进行初步评估，提出问题，确定方向。

1．3审计实施阶段。实施审计阶段是根据准备阶段确定的范围、重点、方法、程序收集审计证据、分析评估审计证据，形成审计结论、并找出需要改进的地方并初步形成审计建议。

1．4编写和提交绩效审计报告阶段。编写和提交绩效审计报告主要工作为:整理、评价审计过程中收集的审计证据、复核审计工作底稿、编写审计报告。评价审计证据是对全部审计工作进行复查，确定是否所有与审计计划有关的重要方面已经根据审计的具体目标进行适当的测试，并编制审计工作底稿，形成审计证据，对审计方案是否适宜做出判断。

1．5跟踪审计监督阶段。在审计项目完成后，经过一段时间，对审计建议的执行情况进行监督的过程，也是保证审计质量、评价审计效果的一项重要措施。

2．公共部门绩效审计的实现方法。纵观世界各国公共部门绩效审计的发展历程都有各自成功方法。我国公共部门绩效审计在吸取各国成功经验的基础上，主要采用了调查研究法、集中综合法、统计分析法等。

2．1调查研究法。根据绩效审计项目的实施方案，审计目标，综合判断被调查者提供信息的能力，也可使用多种信息收集方法，提出较有说服力的研究结果，多视角衡量减少了研究结果的不确定性，增加了作为决策来源的信息的明确性、全面性、可靠性和实用性，调查研究法一般程序为调查计划、选取调查方式、实施调查、分析情况、查漏补缺。

2．2集中综合法。是从可获得的资料中包括会议记录、文件资料、会计资料、法律法规、总结等收集政策研究所需要的信息的方法。审计人员要充分利用所有这些可获得的资料，对其进行综合分析，从而得出自己所需要的信息。

2．3统计分析法。是指根据统计研究的目的，运用各种统计指标和统计分析方法，对经过加工整理的统计资料进行分析研究。

3．公共部门绩效审计的重点。

3．1审查前期决策程序的合规性、投资的可行性。具体要了解是否按相关程序进行决策，可行性研究报告内容和编制深度是否达到规范要求，是否做到了前后呼应;建设规模、发展速度、投资方向、投资结构是否有利于区域经济社会发展和综合平衡。

3．2审查设计方案的适用性、经济性、美观度和工程质量的可靠性。审查设计规模是否与设计任务书一致，有无夹带项目、超规模等问题;设计深度能否满足技术、经济等方面的需要;建筑物的设计是否符合安全、适用、美观的原则;通过对项目设计文件与施工实际量和质的比较看是否达到预期目标和质量标准。

3．3审查项目投资计划和概算执行情况。审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，设计变更建设的内容是否符合规定，手续是否齐全;分析对比建设项目实际投资总额与概算的差异，计算项目实际建设成本的变化率，分析偏差产生的原因;审查建设资金的来源、使用和核算管理情况，分析资金使用是否合理，是否存在资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪现象;是否按规定开展了建设项目造价的跟踪审计，其效果如何。

3．4审查项目建成后实际运营效果情况。要通过收集整理项目建成后实际运营能力的技术指标与设计的技术指标以及同类项目的平均先进指标为依据进行对比，分析项目建成后经济效益、社会效果，评价项目建成后对社会的经济、政治、技术和环境等方面所产生的影响，从而提出改进完善的建议。绩效审计的落脚点之一就是对建设项目的经济效益和社会效益做出客观评价。

五、公共管理中实施绩效审计的意义

1．有效监督财政资金的需要。随着公共财政框架的日益完善，政府可以利用的资源越来越少，而政府所承担的社会和经济义务却日趋扩大，这也是绩效审计在全国范围内兴起和发展一个重要原因。

2．深化财政体制改革的需要。注重在社会管理和公共服务实施绩效审计，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，努力增加公共产品的数量，着力提高行政效率、降低行政成本;按照决策、执行、监督相协调又适度分离的原则，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位公共服务体系，进一步完善行政运行机制。

3．有效利用有限资源的需要。公共管理中绩效审计，促进资源的合理、有效配置和有效利用，提高资金使用效益，是国际上现代审计行之有效的通常做法。是否按规定预算用途合理使用，是否以最低的费用取得一定质量的资源，达到预期目标;预算编制是否可靠，设备物资是否有效使用，人员配置是否合理;业务流程设计是否合理;是否存在浪费和资源闲置的现象等。

4．建立廉洁高效政府的需要。绩效审计在公共管理中实施的开展，是从政府开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费问题，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，以促进党风和政风的好转，进一步提升党的执政能力。