区域公共管理创新探索

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一、我国都市圈发展及其公共管理诉求

都市圈(也称城市圈、城市群)，是由一个或多个中心城市和与其有紧密经济社会联系的临接城镇组成，具有一体化倾向的区域。都市圈一般都有一个或多个中心城市，并以发达的联系通道为依托来吸引和辐射周边城市与区域，带动周边地区经济社会发展。通常情况下，都市圈以120公里为半径，覆盖4万～5万平方公里，大约能够容纳5000万人口。按照这个标准，有学者提出中国可以建设20个都市圈。而根据高汝熹的研究，我国现在已有18个都市圈，包括首都圈、上海圈、广州圈、杭州圈、南京圈、沈阳圈、济南圈、大连圈、青岛圈、重庆圈、石家庄圈、成都圈、武汉圈、长春圈、汕头圈、哈尔滨圈、太原圈和西安圈。

结合我国的实际情况，学界目前公认的发展较为成熟的都市圈有三个，即京津冀都市圈、长三角都市圈和珠三角都市圈。不管采用何种划分标准，都可以看到，随着城市化进程的不断加速，我国正在逐步形成一系列都市圈，并且这些都市圈呈现出小都市圈、中等都市圈和大都市圈之间“圈中有圈、圈圈相连”的城市化格局。

与快速推进的城市化相比，我国的政府管理水平已经开始滞后于实践的发展。地方保护主义、产业同构、重复建设、政策壁垒等严重阻碍了都市圈一体化进程的顺利推进。究其原因，在于传统的“行政区行政”难以满足区域经济的发展要求。行政区行政，是以地方政府明确的单位行政区域域限作为管理出发点的，这种以行政区划的人为切割来治理国家和地方的权力运行模式是一种“闭合”模式。

然而，都市圈的发展却使得许多公共问题都具有了“脱域”特征。面对“脱域”问题，单个地方政府往往无能为力。而如果试图通过调整行政区划来解决跨界问题，则又会带来新的跨界问题，因为只要存在行政边界就难免会出现跨界纠纷。因此，推进都市圈一体化，必须跳出调整行政区划的思路，从行政区行政走向区域公共管理以区域公共管理创新来推动都市圈的发展。

二、都市圈一体化进程中区域公共管理创新的动力

(一)促进区域经济发展的需要

促进都市圈经济发展是区域公共管理创新的基本动力，因为都市圈内各个地方都能够从创新中获益。随着我国社会主义市场经济体制的确立，各种市场要素已经基本能够自由流动。但同时，普遍存在的“行政区经济”现象也表明，要谋求都市圈的进一步发展就必须在更广阔的地域内实现资源的优化配置，而要在不触动行政区划的前提下达到这一目标就必须加强地方政府合作。

根据区域经济理论，区域经济在发展过程中要经过集聚和扩散两个基本阶段。在区域经济发展初期，市场要素会向增长极聚集，从而形成一种“中心(增长极)———外围(腹地)”的经济地理形态。在集聚效应发挥主要作用的阶段，经济中心和周边地区在资源禀赋上往往是互补的。此时，各地方政府都会认识到“发展需要联合”，只有加强合作，才能各取所需，在共同发展中实现共赢。因此，在经济增长的激励下，他们有较强的创新动机。这一点在经济发达地区表现尤为明显。例如，在京津唐都市圈、长三角都市圈和珠三角都市圈分别产生了地区经济联合市长联席会、城市经济协调会、行政首长联席会议等区域协调组织，成为区域公共管理创新的典型代表。而对于不发达地区来说，资源匮乏、环境恶劣、基础设施薄弱等不利条件使得当地政府面临着比发达地区更大的发展压力。在缺乏先天优势的情况下，如果不想被其他地区拉得太远，就“需要联合发展”。只有联合发展，才能迅速提高区域竞争力，只有不断创新，才有可能实现跨越式发展。这一点，在那些欠发展的都市圈中表现得较为明显。总之，不管是“发展需要联合”还是“需要联合发展”，区域经济发展都是区域公共管理创新的持续动力。

(二)提高都市圈治理水平的需要

提高都市圈治理水平关系到民众对地方政府的认同，因此，也是区域公共管理创新的重要动力。随着我国经济社会的发展和人民生活水平的提高，民众对政府提供的公共物品的数量和质量都提出了新的要求，而地方政府也只有在满足了地方民众这种需求的基础上，才能够获得合法性。但是，就目前的情况来看，许多区域层面的公共问题都没有得到有效解决，并且一些新的公共问题还在不断出现。而诸如环境保护与生态治理问题、人口与资源问题、基础设施建设问题、经济合作与协调问题等，都已经超越了单个行政区域的界限，解决这些区域性公共问题需要加强地方政府合作，并在合作中不断创新治理方式。

从公共物品理论来看，都市圈内公共事务和公共问题的大量出现反映了区域公共物品供给不足。区域公共物品供给不足的主要原因在于供给主体的缺失和供给方式的落后。区域公共物品如果由国家来提供，必然是缺乏效率的，因为国家的首要职责是提供全国性公共物品。而如果让地方政府各自单独提供，由于溢出效应的存在又会导致某些区域公共物品供给过剩的同时另外一些区域公共物品却供给不足。这种治理困境如果长期存在，势必会影响民众对地方政府的认同。如何才能走出都市圈治理的困境?关键在于引入“整体政府”和“整体性治理”。因为，在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。

也就是说，要妥善处理都市圈内的公共事务和有效解决都市圈内的公共问题就必须加强都市圈内地方政府之间的合作。当前，亟须政府合作的领域大致包括:协调区域内各方利益、提供公平竞争的市场环境、保护生态环境和建设基础设施等。只有改变这些公共物品的供给方式，让地方政府在合作中不断创新，都市圈治理水平才会得到提高。相应地，民众对地方政府的认同感也会增强。

(三)地方官员追求政绩的需要

根据中组部2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》第五章第二十七条规定，对地方党政领导班子及其成员的政绩考核内容主要包括三个方面:一是上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见，二是上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见，三是民意调查反映的有关情况。但在实际考核中，经济建设方面的指标一般都占总成绩的60%，其他各方面指标的比重一般在5%左右。

因此，想方设法促进本地经济增长，仍然是官员谋求晋升的重要途径。而要想发展得更快、更好，只能通过创新来实现。因此，追求政绩，是区域公共管理创新的内在动力。当然，为政绩而创新的做法也要一分为二地来看待。毕竟，官员创新并不完全是为了自己的仕途，创新也直接影响着社会公众对政府的满意度，并且蕴涵着官员“为官一任，造福一方”的个人抱负。创新所产生的收益，可以分为三种:公共收益、组织收益和个人收益。一般来讲，为政绩而创新，在客观上也确实增进了公共利益。尤其是在我国现有的政治体制之下，官员的晋升竞争比较激烈，通过创新来提高政绩、引起上级政府的重视，不失为一种健康的竞争手段。以中国地方政府创新奖为例，中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中央党校世界政党比较研究中心于2000年联合发起了“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划，根据其跟踪调查，在地方政府官员推进创新的过程中，有将近2/3的负责官员都得到了提升，或者调动后的职务更重要了。

三、达致都市圈一体化的区域公共管理创新之路

(一)法理与制度层面

1．明确都市圈发展中的政府定位

都市圈经济的繁荣发展有赖于市场机制的良好运行。而市场机制的良好运行要求建立统一的市场，也要求政府转变职能以适应市场经济的发展。在都市圈的发展中，政府与市场都是不可或缺的。一个强大的市场能够有效地解决资源的优化配置问题，能够使都市圈内各种生产要素向着高回报的方向流动，但是再强大的市场也难以突破行政壁垒，难以保证区域内的公平。所以，市场不得不依赖政府。因此，在区域公共管理中，政府转变职能有其特殊性，不应该是单纯地退出市场，而是应该向“强化市场型政府”转变。“强化市场型政府”，是指一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利、并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利。

都市圈的经济繁荣决定于政府权力恰当而有效的运用。在政府与市场是一种互补关系，而不是一种替代关系的情况下，如果政府能够从微观经济领域撤出，致力于在宏观经济上推动区域经济的增长，并为都市圈的发展创造良好的条件，那么，这种政府职能转变就是成功的。

2.妥善处理府际关系

都市圈中政府间关系有三种:纵向关系、平行关系和斜向关系。对于省内的都市圈而言，如武汉都市圈、郑州都市圈等，其政府间关系主要是纵向关系。而对于京津冀、长三角和珠三角等都市圈，其政府间关系就同时包括同级地方政府之间平行关系和既不同级别又不互相隶属的斜向关系两种。都市圈中的纵向关系相对较为简单，统一的行政管辖使得都市圈的发展规划容易贯彻执行，即使在区域公共管理中产生了冲突，也能够在上级政府的协调下及时得到妥善解决。因此，这种情况对都市圈的发展是有利的。但是，也要注意上下级政府间的利益之争，防范上级政府的不公正倾向。如不少地市级政府在发展规划中把一些较富裕的县兼并为自己的区，而对那些不发达的县则弃之不顾。

都市圈中的平行关系和斜向关系相对难以处理，由于不存在领导与被领导、管辖与被管辖、监督与被监督关系，地方政府间的利益之争比较普遍。在这样的情况下，借助于区域经济发展的成果，应该把政府间关系引导为伙伴关系。政府间伙伴关系的特征表现为:(1)能够制造合作者之间的协同效应;(2)能够将风险分散给各参与者;(3)有助于一个参与者影响另一个参与者的行为方式;(4)能成为获得更多财政资源的手段;(5)能够减少公开冲突，创造和谐政策气氛，促进政治合作;(6)减少对政府过多的要求，并创造更广泛和更分散的责任制。

这种利益、风险以及责任共担的伙伴式关系，可以有效地减小每一个地方政府处于矛盾中心的可能性，能够较好地降低区域公共管理的机会成本。

3．建立地方政府合作机制

我国已有的地方合作机制大体上可以概括为3种模式:(1)互利模式，其基本条件是合作的各方均可从合作中获益;(2)大行政单位主导模式，其基本条件是在合作各方中有一方获益多，以至于它可以单独承担地方合作的成本;(3)中央诱导模式，其基本条件是中央要求地方之间的合作或制定鼓励地方合作的政策。

借鉴这3种模式，我们可以在平等协商、自愿参与、利益整合的原则下构建都市圈发展中的地方政府合作机制。都市圈可以划分为内圈层、中间圈层和外圈层三部分，由此，可以形成3种不同的合作机制。第一种是内圈层地方政府间的合作。这种合作是由于市场需要自发形成的，是一种自下而上的合作，是一种市场为主、行政为辅的合作机制。第二种是内圈层与中间圈层政府、内圈层与外圈层政府以及中间圈层与外圈层政府间的合作。这种合作是一种有条件的合作，需要内圈层政府或中间圈层政府发挥主导作用，主动去沟通协调，从而统一市场。第三种是中间圈层政府之间的合作和外圈层政府之间的合作。这种合作机制基础相对薄弱，主要是基于产业分工和劳务流动的合作，因此往往需要中间圈层政府进行利益整合。

(二)管理与技术层面

1．治理主体多元化

在都市圈内部，治理主体往往是一元的。在缺乏地方政府间合作的情况下，各个行政区都是独立行使公共权力的，官僚制的行政组织结构使得政府权力的运行表现出极为明显的单向性和闭合性特征。这种治理方式无疑会给区域公共管理带来一些不必要的麻烦，导致资源配置的低效率、交易成本过高、决策缺乏民主化和科学化等问题。在地方政府间有自发合作的情况下，确实有利于解决都市圈内的公共问题，但是，这种纯政府间的合作解决公共问题的效果还不能令人满意。不同政府的利益之争是客观存在的，在缺乏外部权威和制约的情况下，难免会产生“好事”抢着干、“坏事”互相推诿扯皮的情况。因此，必须改变公共权力的运作方式，引入多元化治理主体，既要有都市圈内官方的地方政府，也要有非官方的民间组织和私营部门以及其他相关的一些自愿组织。这样，在都市圈内就形成了地方政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理都市圈的新格局。治理主体的多元化可以变单一权威为分散化权威，变权力运行的单向性为互动性。这种“多中心”治理方式是建立在对公共利益共同关注和互相认可的基础上，通过协调、谈判、委托等多方式达到合作目的。

2．都市圈内公共政策一体化

都市圈一体化的顺利推进，需要完备的公共政策来落实都市圈规划的内容。不少都市圈规划做好以后，因为没有相应的政策措施加以落实，使得都市圈发展规划形同虚设。都市圈发展规划只有落实到行动上，才可能会取得切实的效果。落实规划之前，首先要解决地方政府之间政策“打架”的问题。如果在都市圈的发展规划获得批复以后，各个地方政府仍然各自奉行自己的一套政策，都市圈的发展就会受到严重阻碍。因此，必须在都市圈内实行公共政策一体化。都市圈内公共政策一体化可以把外部效应内在化，从而达到降低交易成本、维护公平竞争、促进生产要素合理流动的效果。

都市圈的发展对三类政策一体化的需求较为迫切:竞争政策、服务政策和财税政策。所谓竞争政策一体化，就是要逐步取消一切妨碍商品和要素自由流动的行政壁垒和歧视性规定，促进都市圈内统一市场的发育和完善。所谓服务政策一体化，就是要在户籍政策、教育政策、人才政策、社会保障政策、住房政策等与公民自身利益密切相关的政策上实现统一规定、共同实施，从而为人才流动、信息共享等提供良好的政策环境。所谓财税政策一体化，就是要在财政收支和税收分成上加以规范，注意利益协调和利益补偿，从而规范都市圈内的外资政策和竞争行为。