新公共管理的治理理论探析

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一、整体性治理的兴起

整体性治理理论对新公共管理的一种修正。新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理,其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求,西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求,以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缛节和低效率而遭到普遍诟病。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。

而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体性运为出发点的,其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用,使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化,极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。在登力维看来,数字信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合,整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。

此外,与新公共管理要打破官僚制的努力不同,整体性治理是以官僚制作为基础的,即,整体性治理强调,信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。正如菲利普·库珀所言,现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。唐纳德·凯特尔在评论斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》一书时曾指出,“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是,必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。”[3]

二、整体性治理的组织基础

新公共管理在实施政府改革时以灵活的组织形式实现分权化、市场化、解制式的管理理念,其中虚拟化组织是新公共管理的创新组织形式。整体性治理模式的组织基础是什么呢?

任何理论都有其假设前提,这个前提决定了理论的方向。按照希克斯的说法,整体性治理理论背后有三个假设。第一个是如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向,而不是有效的管理过程取向的话,那么就更有可能解决一些民众最担忧的问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题,也就是说,政府并不是完全按照它的功能来解决问题的,尽管它是按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题,政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。[4]整体性治理理论的目标就是如何整合政府的职责功能,以便更有效地处理公众最关心的一些问题,而不是在部门和机构之间疲于奔命。

在这三个假设当中,后两个假设使我们再次回到马克斯·韦伯的理想官僚制模式,即一是公民有需要合作才能解决的问题;二是政府存在目的之一就是要解决这些问题。官僚制建立在理性的基础上,其最大的优点是非人格化、专业化、制度化的特征,这就否定了家长制下的人治现象,促使公共行政由经验管理转变为科学管理。官僚制组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构(通常的形式是部、委等)建立起来的,其纵向结构反映了权威的模式,而横向的功能结构则是问题取向的设置,是社会分工的结果。比如教育部主管教育问题,公安部解决公共安全问题,这种专业化是科学管理的前提,有助于取得预期结果。

整体性治理理论的第一个假设提到的问题涉及到多功能的问题,也就是需要多部门协同解决的问题。按照这种问题建立组织是可能的,如一些旨在解决这些问题的临时性的协作机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上可以说是这样的一种结构形式,但问题是,这种结构形式至少在今天还不能替代主流的、相对稳定的官僚制组织。因为“网络化治理很难,真的相当难。有无数条道儿都可能会使你误入歧途”。“网络化治理一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的,因此,两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说,管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样,它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式”。[5]

在20世纪,韦伯的科层官僚制是用来提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式。官员在等级体制里用命令下属的方式完成日常政务。但是,这种靠命令与控制程序、严格的规章制度、非人格化的组织文化维系的官僚体制,已经完全不能适应21世纪这一复杂而快速变革的时代的要求。当权力分散、组织界限越来越不固定的时候,各种问题也变得越来越全球化,越来越地方化。传统的官僚制组织已经不能很好地处理那些超越组织界限的责任问题,如在国防安全领域,无论是国防部还是公安部,都不可能单独有效地阻止恐怖分子。这些机构需要严格跨政府部门和层级的信息平台给予协助,因为他们需要各种沟通系统,以过去不可能的速度、成本和水平跨越各种公共组织和私人组织进行情报收集、分析、转化和行动。同理,灾难控制和预防中心也无法只靠传统组织完成自己的职能要求。

因此,某种程度上,整体性治理理论是建立在官僚制组织基础上的理论,但它是超越了官僚制和新公共管理的范式。台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时,将整体性治理与传统官僚制和新公共管理做了如下的比较。

三、整体性治理的主要特征及内容

整体性治理是以公众的需要为基础的,这让整体性治理远远超越了公众参与治理过程的传统范围。与新公共管理强调企业过程管理不同,整体性治理把“重点放在真正以公民需要为基础、以服务为基础上。它的含义遍及所有相关的公共部门网络————确定新的宏观结构,组织重组,过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革,对新问题灵活反应的新模式”。[6]

(一)重新整合

整合是整体性治理的一个重要概念,整体性治理与整合有联系但又有区别的。Meijers和Stead对合作、协调、整合这几种理念强调的政府实践进行了进一步的阐释和区分。他们认为,对这几个概念进行理解主要可以参照两个变量:(1)互动程度;(2)产出。相比之下,整合是最高目标,协调其次,合作的要求最低。整合需要最多的部门间互动,因为达成合作只需要各部门的政策产出更有效,协调只需要各部门的政策产出相互一致不冲突,但整合的结果则意味着一个大的整体性的政策产出。这种区别又可从目标的不同来解释,合作是从各个部门的角度出发,通过协商达成“共赢”的局面。对合作的双方或几方而言,只要各自的结果比以前更好就具备了合作的条件,因此,合作并不一定产生一个没有冲突的结果。协调是建立在各部门政策目标的基础上的协调,尽管最终的结果可能是不冲突的,但出发点和立足点仍是部门的目标,而整合强调的范畴则超越了部门,它是从全局性的、跨部门的目标出发,对各个部门的决策提出要求,使其政策产出一开始就同整体的目标相一致。

重新整合是一种对新公共管理的反思与修正。重新整合涉及的内容包括:(1)逆碎片化和大部门式治理。通过合并,把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织,取消一些准政府机构,以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方层面建立合作的、以社区为基础的结构。(2)重新政府化和加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义,一些提议开始重新强调秩序,特别是在信息技术领域。同时将一些在新公共管理改革在外包给私人部门的公共部门的产品或活动,重新交由公共部门进行。(3)极大地压缩行政成本。(4)利用新的信息技术,重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链。(5)集中采购和专业化。(6)以“混合经济模式”为基础的共享服务。鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性的,在运作中反应迟钝和僵化,而共享的服务提供采用的是一些较灵活的方式。(7)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员的预算最大化,而是为相互高度连接的公共机构、准政府和非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止这种多重管理队伍的建立。

(二)整体性治理

整体性治理主要包含以下方面的内容:(1)共享的数据库和互动的信息搜寻和提供。这对于整体性治理来说是最基本的。通常的行政状况是不同的信息掌握在各不相干的层次、互不适应的行政系统中,这使得信息要么常常很难得到运用,要么只用于具体的研究需要。而共享数据库使得有关福利、税收和保障领域里每一个案的数据都可以得到,使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。互动的机制(利用信息技术而不是以纸质为基础的形式)会自动地催促机构人员和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。(2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。如成立一个大部门,把所有与某类服务对象相关的福利集中起来进行提供。(3)一站式服务提供。即在一个地方提供多种行政服务,或与特定的顾客进行面对面的交往,以及网络整合的服务。(5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法确保项目小组着重整个过程,而不人为地去划分现存机构的边界。(6)灵活的政府过程,旨在使政府决策在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。(7)可持续性。整体性治理克服了新公共管理只关注于企业运作取向,忽略企业负面的外部效应的缺陷,它认真考虑公民和企业的需要,并使这些需要成为所有公共部门内在运作的一部分。

四、整体性治理理论的意义

整体性治理理论的意义是相对于新公共管理理念的缺陷而言的,主要有以下几个方面:

(一)以公众为中心,改进了“管理主义”的价值倾向。新公共管理理论是一种以效率为基本价值取向的改革运动,对市场机制、私人部门的管理原则和工具及方法推崇备至,具有“管理主义”的价值倾向,严重损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。整体治理以公众需要和公众服务为中心,强调政府的社会管理和公共服务职能,通过协调、合作、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作,为公众提供无缝隙公共服务,把民主价值和公共利益置于首要位置,具有“宪政”特征。

(二)以整体性为取向,克服了碎片化管理的困境。新公共管理改革通过结构再造形成了一种不同于传统官僚制的组织结构形式,即扁平化与分散化的组织结构形式,但直接面临着组织不协调的困境。同时,新公共管理通过竞争机制提供高质量、多样化的服务,但组织间“在引入竞争机制的同时,却忽视了部门之间的合作与协调,造成碎片化的制度结构。”[8]在整个公共部门中,各部委与执行局缺乏合作决策机制,形成碎片化治理的困境。整体治理则借助信息技术的优势,通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构,既克服了政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病,又调整了社会和市场的横向关系,并发挥政府的战略协作与统筹服务的作用,构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。

(三)以综合组织为载体,修正了过度分权带来的弊端。新公共管理倡导“分权化政府”,但过度分权也造成了组织间信息失真和沟通不畅,使地方利益主体为追求各自利益而加大了离心力,降低了政府聚合力量服务公众的能力。整体治理修正了新公共管理过度分权产生的多头等级结构的弊端,提倡一种横向的综合组织结构,这种综合组织建立在官僚制等级基础之上,强化了中央对政策过程的控制能力,为跨部门联系与合作提供了便利。

(四)提供一套全新的治理方式与治理工具。整体治理理论以整体主义为理论基础,以网络信息技术为平台,对不同的信息与网络技术进行整合,推动了政府行政业务与流程的透明化,提高了政府整体运作效率和效能,使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。