新公共管理内部矛盾分析

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(一)节省开支与改善绩效之间的冲突

少花钱多办事,既要节省开支又要提供高质量的公共服务是“新公共管理”改革家经常挂在嘴边的话。就节省开支而言,它既是一项改革目标(从效率的角度),也是一项具体的改革措施。一般说来,削减的公共开支主要包括两个方面:一是通过削减公共机构数量和公共管理人员,以减少公共开支,二是直接削减用于社会保障、医疗保险、教育等方面的公共开支。“新公共管理”的批评者认为,无论是削减哪一方面的公共开支都有降低公共服务之虞,因为既节省公共开支又想同时提高公共服务质量必须满足两个条件:(1)公共行政机构有大量的脂肪需要剔除,而行政系统还具有很大的能力提升空间;(2)与公共管理相关的新技术不断取得突破,并能及时的推广应用①。他们认为,虽然不能排除存在满足这两个条件的情景,但更普遍的情况是,公共行政机构经过多次改革,需要削减的“脂肪”并不多,提升行政能力的空档也不大,再厉行节约的话,改革的手术势必伤其骨头,从而反过来会影响公共服务的正常供给。因此,尽管不排除节省开支与提高公共服务质量同时并存的良好局面,但总的说来,这二者产生冲突的情景居多。正如新公共行政学的代表人物,前美国行政学会会长乔治•弗里德里克森(H.GeorgeFrederickson)所说的:“重塑政府(‘新公共管理’运动的另一名称)或许已经换来一些效率的增进,但是以公共机构和事业行政管理能力的严重损耗为代价的。”②著名公共管理学者波立特(C.Pollit)认为,这两者之间的冲突实际上体现了“新公共管理”两个理论基础,即微观经济学与一般管理和组织理论之间的矛盾,微观经济学集中于技术性的效率(最少的成本,最大的产出);而一般管理组织理论虽然也关心效率,但追求更广泛的议题,包括适应新环境、引导组织文化变革,满足消费者期望等广泛意义上的质量范畴。③

(二)设立众多单目标的执行局与水平协调之间的冲突

设立众多单目标的执行局是“新公共管理”运动的一项重要措施,它体现了改革者追求公共组织结构调整的专业化趋势。专业化在某种程度上意味着要分权,因此组织结构的调整实际上伴随着权力的重新分配。按照行政组织理论的一般原理,行政机构的专业化、分权化有助于提高公共行政官员的积极性,并能更灵活地适应行政环境。但是专业分工的优势总会不可避免地陷入协调不力的陷阱,这个两难问题已在行政学家赫伯特•西蒙《行政格言》一文中作了精彩论述。“新公共管理”改革的拥护者试图否定或回避这个两难问题,他们认为,执行局体制是可以避免协调不力问题的,因为在目标和责任线清晰的情况下,中央当局有足够的能力与手段推动执行局舰队朝战略方向前进。而一些学者则认为,“协调”本身是一个非常难以操作的概念,事实上,将执行局系统运作中出现的问题归之于“协调乏力”带有先入之见和想当然的主观臆断色彩。批评者认为这些“新公共管理”学者对这一问题的看法太过于乐观,他们认为,即使“新公共管理”的拥护者用“执行局体制”这一个新奇的概念来代替传统的科层组织结构提法,但由于行政系统内在特质不会改变,专业化与协调二者之间的冲突是不可能解决的,相反,设立数量众多的执行局更会加大专业分工与水平协调之间的冲突。一些致力于实证研究的学者如伯查尔(Birchall)、普特曼(Putman)、波立特等经过大量的实证调查,确认在医疗、教育和社会福利等领域的政府管理部门,其下属执行部门过大的独立性已引起广泛的协调问题。同样,行政学家罗德斯(Rhodes)在评论英国下一步计划的报告中(1997年)、国际经合组织在对瑞典机构改革的调查者评论中(1998)以及巴贝尔(Barbier)和西蒙尼(Simonin)在对欧盟组织基金项目案例的总结报告中各自对设立执行局所引发的协调问题进行了详细的论述。

(三)私有化与政府责任之间的冲突

“新公共管理”的经济学理论基础主要由公共选择理论和新制度经济学两大部分构成,这两个经济学流派是当代西方新自由主义经济学的代表。在处理政府与市场、政府与企业的关系问题上,公共选择理论和新制度经济学都主张减少政府干预的范围和力度,提高私有化水平。“新公共管理”改革者接受了这一理论主张,并将其落实为一项重要的改革措施。尤其是在英国、澳大利亚、芬兰、荷兰、新西兰等改革力度大的国家,大量的原国有企业和公共财产被出售、转让给私人所有。对于“新公共管理”的这项改革措施,许多公共管理学者颇有微辞。有学者认为,私有化是某种市场基本教义或者说是对市场机能不当崇拜的体现;有些学者的视角则集中在私有化与政府责任的关系。他们认为虽然提高政府对公民需求的回应度和责任心都是“新公共管理”改革追求的目标,但私有化与政府责任之间可能存在冲突。对私有化与政府责任之间冲突的论述又有两种不同的观点:一种观点具有明显的意识形态倾向,因为其批判私有化以新右派或新保守主义为理论指导,他们认为不再插手生产任何可以一定价格出售的物品,而仅仅成为某种实施课税和再分配职能的简单系统的政府,看上去越来越体现出寄生性质,以致于丧失其应承担的各种公共责任。从这一角度出发,他们强烈抵制私有化政策;而另一种观点则相对温和得多,持这一观点的学者总体上说并不反对私有化政策,他们甚至认为私有化其实可以看作是一种政治的自我否定法则,即政治家和公共官员知道,行政官员继续充当工业公司和大型服务公司的经理,是得不到信任的,因而对于我们政府来说,最合理的安排是将这些企业变成政府无法插手搞乱它的局面,这就是“负责任”的政府,这与一个酗酒者不在房中饮酒是对他人负责的行为在意义上是相同的。④换句话说,他们用“我们的政府本身对问题更了解,放弃直接管理更有效”的观点来证明私有化政策的合理性。只不过,他们仍然指出了私有化政策与政府责任之间会发生冲突的特殊情况:即有时候政府可能教条式地坚持将大多数公民强烈希望保持公有的公共产业私有化(英国水资源和铁路的私有化是一个经常被援引的例子),而有时候一系列的政治挑战可能在公共利益和私有化之间产生冲突和分歧———政府可能贱卖公共企业或者无法实施有效地管制机制等等。在这里,私有化的原则没出错,但实施私有化的方法出了问题。

(四)加强对官僚的政治控制、放手让管理者进行管理和授权给公共服务消费者三者之间的冲突增强对行政官僚的政治控制、放手让公共管理者进行管理、授权给公共服务消费者都在“新公共管理”运动的目标清单之内。撒切尔夫人、里根、马尔罗尼等改革的领导人都曾明确提出要加强对行政官僚的政治控制,这也是一些瑞典政治家和二十世纪80年代澳大利亚工党政府的立场。至于放手公共管理者,增加其自由度让其更好地进行管理以及授权给公共服务消费者,在一些国家则被正式的文件和法律所确证。例如,在英国效益工作小组所提交的一份报告中就明确地指出:“目前,在文官队伍中,使单个管理者更高效、更负责进行管理的自由被极其明确了”。⑤同样,在一些国家,授权给公共服务消费者也得到了法律的明确支持。例如,在美国“一旦克林顿总统在1993年8月签署了政府绩效和成果法案(GovernmentPerformanceandResunsAct),各种战略计划和倾听‘消费者的声音’不再只是良好的愿望,它们已经成了法律的要求”。⑥在“新公共管理”改革者看来,这三个目标是能够并行不悖地同时实现的。他们认为政治家、公共管理者(行政官僚)和公共服务消费者在自己的领域内都能获得控制权力,因为通过改革,可以达到如下三点:(1)公共管理者被允许拥有配置资源的更大自由,并被要求将其利用任何资源预计实现的目标图景提供给部长,这些目标包括清晰的产出和结果,部长对目标和结果负责,然后部长与各部门的首席执行官就可测量的产出鉴定一揽子的合同,这样,部长和行政官员都能同时获得控制权力;(2)被授权的消费者有更多的机会获知有关公共服务的质量信息,如果提供的公共服务不能令他们满意,他们将能够借助公民宪章的有关规定以及用户评审团等机制表达他们的偏好和维持他们的权利;(3)公共管理者会努力地满足消费者需求,这样既符合消费者主权的原则,公共管理者也因此能获得更大的安排资源的自由。一些“新公共管理”改革的批评者认为,上述目标的实现是相当困难的,它需要满足三个条件:“第一,必须限制政治家对管理领域的干涉,应将他们的职能定位为审查结果,只有在结果与目标有差距时采取行动;第二,政治家向公共管理者传递的任务和目标必须极为清晰,而且这些任务和目标要与消费者的期望合理地保持一致(否则公共管理者将被迫在两种不和谐的音调下同时起舞);第三,不同层级的公共部门必须保证在相同的目标下行动(至少以某一相同的程序),否则,管理者有可能从上下级接到相冲突的信息,而消费者在不同的‘公共商店’将遭遇不同的标准。”⑦批评者认为,这三个条件很难同时满足,现实的情况是,政治家从没有强烈的动机转变他们原来喜欢细节性干预的习惯,在许多实证研究中,公共管理者反映在改革以后政治家的“干涉”不是更少而是更多,而由于公共部门工作的特殊性,获得清晰的目标,并测量其是否与消费者的期望保持一致,难度非常大。至于第三个条件,则受部门之间沟通、协调机制的完善程度限制,情况也不容乐观。因此,一些学者认为在一个完善的世界中,这三个目标可能是兼容的;而在现实中,这三个目标之间就会演变成赤裸裸的冲突。英国公共管理学家胡德(Hood)道出了问题的本质,他在谈到这一问题时指出:不可能每个人都能同时被授权,被授权者与授权者之间存在对抗是一个客观存在的问题,权力本身是一个固定的量,一方获取必须以另一方丧失为代价,这样才能保持权力的均势。⑧因此,这三者存在冲突是非常正常的。

(五)缩短公务员任期、缩小人员规模与激励员工、促进文化变革之间的冲突公务员制度改革是“新公共管理”运动的重要组成部分,公务员制度改革的基本趋势是向非官僚化方向发展。在这一趋势下,传统官僚制度(公务员制度)的一些重要原则和核心特征发生了极大的变化。一方面,由于合同制的推广和采用独立核算中心不受现有文官法规限制的用人制度,公务员的永业原则已名存实亡,越来越多的国家放弃了“终身制”,签订短期或临时合同的公职人员日益增长。同时,西方国家还热衷于移植私营机构的管理规则和管理手段,如全面质量管理、绩效评估、绩效工资、合同管理。对于这些改革措施,西方管理学术界有不同的看法,“新公共管理”改革者认为这些改革措施顺应了时代的潮流,并能激励公务员更积极地工作,从而有助于行政效率的大幅度提高。而一些“新公共管理”的批评者则发出了不同声音,他们认为公务员制度改革尤其是“永业原则”的放弃破坏了公务员系统正常运转的基础,随意地裁减公务员人员,使公职人员的职业安全感日益减少,这样导致的结果不是使公务员更积极地工作而是会挫伤他们工作的积极性。他们尖锐地指出,一方面在改革过程中弥漫着这样的论调:如果我们能更好地利用文官和其他官员的潜能,那么我们就得获得更好的管理;与此同时,文官的工作安全感和薪酬时刻面临着开支削减和管理改革的威胁,告诉公务人员他们对组织很重要,另外,他们中的一些人不得不随时准备“走人”,这具有强烈的讽刺意味。他们还认为,频繁地裁员会破坏形成优良文化传统的根基,导致了组织文化的“空洞”、士气的滑坡和不信任气氛的弥漫,这必然会削弱政府的竞争力。

(六)以效益作为工作的标准与管理责任之间的冲突这二者看上去很难捏在一起,而且一般的观点是提高效益和增强管理责任二者应该是相互兼容的。“新公共管理”的批评者却认为,当要求公共管理官员集中于效益或效果时,要使他们负责任或保持责任心是相当难的,其原因在于:“(1)以效益或效果作为组织和个体行动的指南是模糊或令人疑惑的;(2)对一些需要很长时期才能测量出效益的公共项目,它们根本不能在年度检查中过关。因此,一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南,那么效益概念的模糊性以及凸显效益所需要较长时间的特点就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口,从而会助长公共机构中的官僚主义习气”。⑨他们认为,要提高公共管理责任,其有效措施是发展以产出为方向的工作标准,即将追求产出最大化作为公职人员行政行为的标准。因为,以产出标准来评价公职人员的工作成绩可以冲击政府机构里官僚主义倾向的主要支柱,也就是但求避免下降而不是求上进的压力。

在产出最大化标准下,即使“官员们也许并不确知他们干了什么,或者干得怎样,但是可确信他们干的方法对头”。⑩这样,以效益为导向与增强管理责任之间便存在一种相互冲突的境况,在这些学者看来,追求效益可能会丧失个体管理者和他们的组织表达责任感的机会。他们还认为,行政系统将会不可避免地滑向产出这一边。因为产出控制更具操作性,任务更容易分配,成本也更低。最近一次新西兰高级公共管理者会议的召开,在某种程度上印证了他们的观点。在这次会议上,与会的部长们将“专注产出”和忽略效果作为其中一个重要主题。○11除了以上六点之外,“新公共管理”批评者提到的冲突与矛盾还包括:分散管理权威与增强项目协调之间,提高灵活性和创造性与增强公众对政府的信任感以提高政府的合法性之间,减轻内部审查和联合文书的负担与增强管理责任之间的冲突和矛盾等等。但这些冲突与矛盾要么与上面提到的某个冲突与矛盾相重合(如分散管理权威与增强项目协调之间的冲突就类似于前面提到的设立执行局与水平协调之间的冲突),要么冲突产生的条件比较特殊,只适用于特定国家的特定时期,不具有普遍性

。那么,我们应当如何看待“新公共管理”运动中的众多冲突与矛盾呢?对这些冲突与矛盾的分析的意义又何在呢?首先,这些冲突分析有助于我们全面透视西方“新公共管理”运动。对西方“新公共管理”的引进和评价是现阶段我国公共行政学术界研究的热点,但学者们对“新公共管理”的研究大多局限在探讨“新公共管理”是否一种新型的研究范式以及其对我国公共行政学的理论研究与政府治理实践的借鉴意义上。一般说来,关于“新公共管理”理论成就及其内在缺陷的论述比较多,而对“新公共管理”运动中凸显的具体冲突分析得比较少。引入西方学者有关“新公共管理”运动的冲突分析无疑有助于我们全面了解这场西方“新公共管理”运动。

其次,笔者认为一些西方学者们将以上列举的冲突作为“新公共管理”的另一种缺陷性表述值得商榷。其实缺陷与冲突是两个相关联但是又有明确区别的概念,它们最大的区别在于,冲突是事物自身的矛盾性,解决的办法是在冲突的价值之间作取舍,而缺陷一般是可以通过创造条件予以解决的。从以上的冲突分析来看:(1)如果是缺陷分析,批评者应该作价值背离的论述,既“新公共管理”在那些方面违背了那些公共价值。而批评者在罗列可能发生冲突的情境或分析产生冲突的原因后,他们大多承认,这些冲突因为行政系统独特性质而总是要作为公共管理领域的两难权衡问题而存在;(2)对于这些冲突的解决,因为同时达到冲突价值的条件总是因各种原因而无法满足,因此最终无法避免要对冲突做出价值评判和价值取舍。这种对冲突特性以及解决方式的认识明显不同于学者们曾经指出的各种公共管理缺陷。更何况,即使可以将这些冲突勉强看作是缺陷,但需要指出的是,一些冲突与矛盾在“新公共管理”运动之前就己存在,只不过在“新公共管理”运动中,由于改革者刻意追求某一方面的价值而使得冲突更为明显罢了。换句话说,这些冲突也并非“新公共管理”运动所独有。这一点,可能批评者忽视了。○12总而言之,笔者认为,与其将这些冲突纳入“新公共管理”的缺陷范畴进行批判,不如看作是“新公共管理”改革者在追求理想的政府治理形态时所面临的尴尬更为精确。

最后,对“新公共管理”运动中的冲突与矛盾进行分析对我国的政府公共管理实践以及现阶段启动的政府改革具有启发与借鉴意义。就我国目前的政府管理实践而言,基本情况是,和西方国家相比,公共管理的发展相当滞后,而且成为我国经济文化发展的瓶颈制约,因此为政府寻求一种更先进、更实用的政府管理模式是当前我国公共管理学术界最紧要任务。从大环境来看,我国目前面临着与西方国家相同的国际背景,都处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中,在这种背景下,西方的“新公共管理”改革的效益未免会对我国产生很大的示范效应。同时,我国正处于由计划向市场的转轨时期,市场经济的发展需求建立起一套与之相适应的政府宏观调控机制,要求政府转变职能,处理好政府与市场、企业与社会的关系,建立起一个灵活、高效、廉洁的新型政府管理模式。而在众多可选择的政府管理模式中,“新公共管理”模式无疑是一种相当有生命力的政府治理模式,这一点已得到大多数学者的论证。但“新公共管理”模式存在许多缺陷也是不争的事实,因此我们目前面临的关键问题在于:对“新公共管理”模式,我们可以借用多少以及如何借用。这是我国许多公共管理学者正在做的一项工作。笔者认为,对“新公共管理”运动中的冲突与矛盾的分析可以为我们做这项工作提供一个更全面、更细致的思路。因为一旦我们引入西方“新公共管理”模式,我们除了会遇到一个关于外来政府管理模式如何本土化的问题,还必须要做好对其自身存在的问题如何预防与解决的问题。正如马克思所说的:“工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的,只是后者未来的景象”。

也就是说,一旦我们引入“新公共管理”模式,我们很有可能承受它本身的问题,这些问题不仅仅包括它的缺陷,还包括各种冲突与矛盾,因此我们不仅要做缺陷分析,还要做冲突与矛盾分析。如前所述,这些冲突与矛盾由于行政系统本身的特质而成为两难或权衡问题,通常的处理途径是政府领导者根据时下得到大多数人认可的价值倾向作价值取舍。但由于政治、经济、文化各个领域存在差异,各国政府在特定时期所追求的价值也存在很大的差异,尤其是中国与其他其他西方国家相比更是如此。换句话说,西方国家选择的行政价值可能对他们来说是合理的,而对于我们国家来说却可能正好相反,因此对于我国的公共管理学者和实际政府官员来说,当前关键是要厘清什么是我国政府应当追求的最重要的价值,这样当我们真的面对改革过程凸显的冲突时才能以最有效的方式予以处理。