公共管理改革悖论

前言：本站为你精心整理了公共管理改革悖论范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

一、公共服务改革

众所周知,新公共管理是一种国际化甚至全球化现象,其旨在纠正传统公共组织在效率和公共服务供给方面所存在的缺陷。它的一个中心议题是强调公共管理者的管理自主权的重要性。在最低限度上,关于新公共管理效果的论述是如此耳熟能详,以至于似乎人人都知道其真实性。然而这些“普遍接收”的真理往往值得进一步考量。我们需要对几个明显的悖论作出解释。一是全球化悖论。在所谓的新公共管理时代,无论20世纪90年代在世界范围内关于公共服务提供的新全球化范式是如何流行,为什么我们在注意到发达国家公共部门改革共性的同时,又注意到了大量的多样化因素?二是当代公共服务改革中存在的不良改革景象悖论。为什么公共服务结构中最初的和更为激进的变革在拥有关于服务提供的相对真实和有效声誉的系统内发生,而拥有相反声誉的许多其它系统迟迟没有或者根本没有发生变革?三是关于管理主义的一系列悖论(Maor,1999;Jones&Thompson,1999:47-108)。即使在大多数实施改革的国家,为什么看起来存在对公共服务中的管理主义模棱两可的认识和相对漠视?如果当代的公共部门诉诸坚决的改革压力来采纳商业型的管理模式,为什么看起来不存在真正的管理主义?通过比较历史制度主义分析,或者通过考量文化差异对改革议程的影响,这些悖论是可以解释的。我们需要对政治家和高级官员针对他们之间关系所作出的选择进行更为宏观的分析。将这些不同解释联系起来的一个方法是从公共服务协约的视角来考察公共服务改革。这个视角使得历史制度主义和战略互动分析的联合能够解释公共服务的改革过程。

二、公共服务改革过程中的三个悖论

(一)全球化悖论

有人认为,公共管理改革的压力源于国际竞争的冲动,并代表着一种国际性甚至全球性关于制度设计和最好管理实践的一系列业已认同的思想。这种认识司空见惯。然而,许多学者已经转向了与当前的“全球化改革范式”相悖的思考。一些学者指出,即使采取的改革措施相同,改革的环境和原因也有可能不同,甚至相反。也有一些学者强调了不同国家采取的相同改革措施在速度和风格上的显著差异,并强调了改革中“兔子”和“乌龟”之间存在的鸿沟(Hood,1996;Olsen,1996)。另外一些学者认为公共部门改革中的国际竞争者各自在不同的方向上处于领先地位,而不仅仅是同一赛跑中(即同一方向)的兔子和乌龟。一些欧洲大陆的学者不承认一个植根于具有文化特性的“盎格鲁-萨克逊”或者“盎格鲁-美国”观念和实践的“全球化范式”(Kickert,1997)。即使美国和威斯敏斯特类型国家之间存在一般言语所不能描述的诸多共性,改革的差异性不容置疑。例如,一些学者指出,改革战略的主要差异在于公共服务改革中的集权和分权途径(Nunberg,1995):将中央政府裂化为更为独立和具有人员控制权的机构是英国和新西兰的一个主要改革议题,但新加坡和加拿大却并非如此。同时主导公共部门改革的日程条款并不都是20世纪80年代风靡大洋彼岸的“经济理性主义”。譬如,一种寻求“合作”模式的努力主导着20世纪90年代北爱尔兰的公共部门改革,以使公共服务在一个裂化的社会中发挥“社会黏合剂”的作用。而单一化的改革和这种改革的影响则在20世纪90年代主导着德国的改革日程。事实上,“全球化改革模型的趋同现象”和“平行途径现象”(诸多不同的改革模式并存的现象———译者注)之间的争论对于理解全球化悖论依然缺乏建设性。原因在于我们缺乏任何统一的评价标准,也没有从公认的改革起点来考量行政改革的趋同,我们甚至缺乏精确的话语来争论关键性问题。同时,那些强调趋同和范式转变的全球化趋势的学者倾向于关注言语、口号、行政中技术的应用以及与后工业社会发展联系在一起的服务管理问题(Kaboolian,1998)。而那些强调路径依赖(pathdependency)和延续的历史差异(ongoinghistoricaldifferences)的学者则倾向于关注国家结构、政治规则以及法律和宪法的形式。为了更好地理解比较意义上的公共部门改革,真正的挑战是超越关于趋同或者路径依赖的一般原则,以确切揭示什么现象在趋同和什么现象处于平行的发展轨迹上。这要求我们深入发展关于公共管理改革比较分析的理论(Barzelay,2000)。

(二)不良改革景象悖论

新公共管理在传统意义上被认为是纠正传统公共行政在效率、质量、顾客回应性和有效领导等问题上所遭遇失败的一种选择。公共管理改革通常作为弥补这些缺陷的一种功能性回应。上文已经指出,一些人宣称的最好的改革实践被一些人所证明,同时也被其他一些人所否定。悖论与那些关于改革动力的通常性解释和为什么改革的确存在良好景象和不良景象的情况有关(Hesse,Hood&Peters,2000)。也即,20世纪80~90年代几个率先实施大幅度公共服务改革的国家看起来获得了关于公共服务真实性和有效性的声誉,如荷兰、澳大利亚、新西兰、斯堪的纳维亚国家和英国等。另一方面,成为腐败、低效率或者无法运转的行政系统代名词的公共服务改革在许多国家业已发生。例如,在意大利的中央政府,关于官僚制绩效的公众态度反映在公众的投票行为之中,这种要求废除特定部门的投票行为表明了自下而上实施行政改革的压力。欧盟的官僚制同样是一个明显例证,尽管充满了诸多丑闻和对改革的真实性以及有效性的广泛忧虑,但直到20世纪90年代末期,这些问题一直未被改革所触动(Metcalfe,1999)。无可否认,无论是在时间还是在跨国家的意义上,在比较含义上不存在测定官僚制有效性的示标,以便能用来证明不良改革景象的悖论。但是,对于主要的或者早期的公共服务改革来说,政府的绩效低下,既不是改革的必要条件,也不是充分条件。因此,我们必须寻求其它促成改革的原因。我们常常注意到,许多国家的地方政府比中央政府和国际意义上的政府更容易受到改革压力的影响。我们也同样注意到,那些对全国性公共服务结构进行大幅度改革的国家是威斯敏斯特类型或者是威斯敏斯特议会制国家,这宣告了英国模式的终结(Campbell&Wilson,1995)。即使如此,也并不是所有的威斯敏斯特类型国家在同样的方式上或者在同样的程度上受到改革的影响。因此,需要对为何是一些而不是所有的威斯敏斯特类型国家进行结构改革的原因作出解释。

(三)管理主义悖论

对肇始于20世纪80年代的公共部门管理主义改革的悖论性解释包括两个相互联系的观察。一个由马奥尔(Maor,1999)提出,即改革表面上倾向于使政府的服务提供更为商业化,而事实上产生了更多而不是更少的官僚政治化。马奥尔认为,管理主义改革的提倡者所宣称的非政治化的公共服务管理改革事实上产生了相反的结果。他认为管理主义改革带来了政治家对丧失政策执行控制权的担心,由此作为改革的一个结果,高级公共职位变得更富有政治色彩(同时也不安全),而不是更少。另一个相关的悖论由胡德(Hood)、斯科特(Scott)等人所观察到。即在英国,虽然强调扩大管理自主权的改革,然而事实上却大量增加了新的过程规则和附加控制。赖特(Light,1993)在美国的联邦政府中观察到了同样的现象。琼斯和汤普森(Jones,Thompson,1999:62-4)在他们关于美国国防部在国家绩效评估名义下实施的“再造”活动的论述中,同样观察到管理改革中充斥着更多而不是更少的规则。和马奥尔的发现相比,这个观察对作为一项计划的公共服务管理主义改革更具悖论性。事实上,管理主义改革者倾向于对传统官僚制中过于稳定的任期进行批评,以作为在政治干预中创造准自治管理空间的含蓄理由。但是,建立在对“基于规则,过程驱动”型官僚制猛烈批判之上的表面化管理主义改革,在公共服务中产生了更多服从导向的控制和管制。因此,我们需要对一些管理主义改革一开始就遭到失败或者通过增加过程规则和管制而陷入困境的原因加以解释。

三、传统公共管理的再思考:公共服务协约

出于对一个全球性新公共管理概念合理性的考虑,我们需要关于传统公共管理的相对总括性的解释。而这些关于传统管理范式的论述倾向于强调韦伯式的概念,即通常以僵硬的等级制为核心特征的机械式官僚制,同时关注对过程而不是结果的服从。此外,公共管理和私人部门管理的分离以及公共服务中商业价值和技术的缺失等,都是通常所强调的传统公共管理的特征。尽管这些假设是常识性的,也值得对它们进一步作历史和比较的审视。事实上,这些假设有陷入由费希尔(Fischer,1971)所提出的历史分析陷阱的危险,即通过将特定历史经验普适化,从而迷惑我们的视线,使我们对融合进传统公共服务安排中的结构和其它行政实践的多样性视而不见。进一步讲,西尔伯(Silberman,1993)强调了传统官僚制理性结构的多样性,并指出了多样性和一些人所宣称的在20世纪初已出现的全球化范式之间的悖论。事实上,研究治理的当论家强调每个社会的宏观管理架构融合和植根于该社会的特定文化、制度和权力分配特性之中(Cheung,2000;Rhodes,1997)。这样一种解释至少适用于关于治理的历史模式和当代模式(Finer,1997)。

考量公共行政系统与其社会和政治环境之间联系的一个方法是探讨公共服务协约(PublicServiceBargain)的多样性。公共服务协约概念来自谢弗(Schaffer,1973:252)的论述。其涵义是:在一个政治系统中任何关于(高级)公务员和其它社会主体之间关系的理解,这些理解主要涉及以习俗或者法律或者以二者混合的方式所表述的关于他们的职责、与责任相关的权利以及自主性和政治地位等问题。将公务员和其他社会主体之间的关系视为协约的某种形式与角色分析是相容的(Anton,1980:x;Aberbach,PutnamandRockman,1981)。在政治学或者行政学中不存在描述或者比较公共服务协约所公认的方式。似乎也的确有充分理由相信不同国家间的传统公共行政不存在单一的公共服务协约模式。在一些案例中,公共服务部门将自身想象为(或者被想象为)宪政或者社会秩序的一个准自治的受委托人,像一个具有自主性的法官,而不仅仅是政治首脑的一个人。德国的公共服务(在1949年的基本法下,公共服务被要求忠诚于宪法而不是政府)是一个恰当的例证。另一个准受委托人(quasi-trustee)的机制包括那些具有社会合作性质的行政系统,其中公共服务的基础性作用是履行宪法性质的任务,以将社会整合在一起。社会合作协约包括将不同的种族或者民族融合到行政系统或者代表会议,其中公共服务机构和主要的社会团体共同发挥作用(Christensen,1993)。

在上述两种情形中,公务员获得了作为官僚制或者宪法秩序的一个基本组成部分的准自治地位,以换取履行公共服务受委托人的职责。这种职责比一个随时听候命令的下属的职责要宽泛。一些人相信,和受直接选举出的首长指挥的人相比,准自治的管制和准自治的中央银行系统提供着更显著和更熟练的政府服务。在另外一些情形中,公务员更多被置于人的位置上,他们的工作是在非常有限的自主权下执行首长的命令。这就是谢弗(Schaffer,1973)所描述的英国公共服务协约,其中公务员以政治中立来换取相对长的任期。这种情形中的公共服务协约被认为是便利政治家和官僚之间关系的产物。谢弗型的公共服务协约并不是协约的唯一形式。美国的政党竞争传统和欧洲内阁制度代表着另外一种公共服务协约。即在竞争型协约中,公务员保持着政治地位,但是其任期由政党或者任命他们的首脑个人决定,因此协约包含着对个人或者政党首脑的忠诚以换取一个稳定的职位。显而易见,这里存在模糊的情形,其中我们不能确定个人或者团体是否是由谢弗型协约或者竞争型协约所任命(Christensen,1999)。

关于人协约的一个额外形式发现于美国的城市经理人传统和它的相似体之中,其中一个公共官员被委托人赋予一定的决策自主空间,并对所负责范围之内发生的失误和错误判断负直接责任。这里同样存在对这样的公共服务协约进行管制的必要,因为放松直接控制的同时我们必须强调过程规则,来保障管理透明度和防止滥用权力。达成公共服务协约的途径和表达公共服务协约的形式同样能够发生变化。在一些情形尤其是英国的公共服务中,公共服务协约完全是推论性或者是含蓄的,更多的是建立在通过政党之间的谈判所达成的没有文本记录的合意之上,而不是基于正式的规定(Heclo&Wildavsky,1974;Foster,1996)。但是在另外一些情形中,公共服务协约至少在某种程度上是以宪法条款或者公共服务法规的形式正式颁布的,并规定了公务员的权利和义务。德国的公共服务协约是不寻常的,因为德国1949年的基本法规定了公务员的主要义务并认可了传统的官僚行政。公共服务协约中人模型,关注的还有包容进协约中的党派或者主要行为主体的数目。谢弗(Schaffer,1973)认为19世纪英国的公共服务协约仅仅是两个主要派别之间的制度安排,即名义上选举出的政治家和官僚。

但是在其它情形中存在与三维结构很相近的情况。美国是一个清楚的例证,其中联邦公共服务机构和国会以及总统共存于一个三维结构之中,公共服务协约因而是交错的。公务员和国会之间非书面化的协约至少与总统之间的协约一样重要,总统通过行政命令能够正式地塑造公共服务。我们并没有穷尽公共服务协约的所有特征。如果认为公共服务协约是清晰的,而且每一个国家或者政治系统必然归属于一种类型的公共服务协约,这种认识是错误的。因为,那些认识到公共服务协约本质的人可能存在文化上的差异。而且,许多系统可能是混合性质的,其中不同的公共服务协约应用于公共服务的不同部分或者水平之上。因此,我们有必要注意两个问题。一个是传统的公共管理包括了多样化的而不仅仅是单一类型的公共服务协约,不论技术或者操作规则在不同国家间的共性如何。二是探讨公共服务协约的多样化应注意以下方面:在多大意义上公共服务被视为委托人的一个人而不是一个受委托人,在多大意义上公共服务协约的作用是以法律或者宪法的形式颁布或者确立,以及在多大意义上这些协议包括两个或者多个派别之间的互动。

四、重估悖论:一个公共服务协约的视角

在回顾了传统公共管理中公共服务协约的一些国际多样性之后,我们现在需要探讨一下在多大意义上一个公共服务协约视角能够帮助我们解释这三个悖论。

(一)全球化悖论

前文已经提及,近年来公共部门改革的多样性似乎适用于改革的一些领域而不是其它领域。然而改革话语和一些过程特征倾向于展示强烈的共性和国际移植色彩,尽管公共服务的宪法特征以及与此相关的政治结构和过程存在更多的多样性。其中的一些多样性包括“乌龟”和“兔子”的差异,即从不同起点以不同速度向同一方向前进的国家间的差异。再者,其中的一些差异包括方向而不是速度的差异。因此,在理论上认为全球化导致了所有公共管理发展的趋同化的论点,其合理性值得怀疑。正如所指出的,解释公共部门改革中这些结构性差异的最明显方式需要采用历史制度主义的一些形式。在不同环境中,不同的议程主导着改革。这种情况看起来反映了在改革中发挥作用的历史遗产的差异。在公共服务协约的变革上,同样可以诉诸乌龟型和兔子型改革间的差异。出于一个公共服务协约的视角,乌龟型改革倾向于这样的情形,即已经存在的公共服务协约为政治家创造了较低的动机或者较少的机会来重塑高级官僚制结构,而兔子型改革倾向于相反的情形。以德国或者欧盟为例,和更为实用的人协约相比,系统的或者植根于宪法的公共服务协约,为政治家提供了较少的机遇来削减公共服务任期。同样,为政治家控制高级行政任命提供大量机会的已存在的公共服务协约,例如加拿大的副主管部长和法国的内阁,与那些限制或者削弱政治家塑造过程的能力的传统公共服务协约相比(如澳大利亚或者新西兰的系统),也为政治家实施改革提供了较低的动机。因此,在依靠一些国外或者国内的制度化能力进行改革的意义上,动机和机遇的二重奏需要补充进第三个要素即能力。一些甚无活力的公共服务系统除了反映动机和机遇的短缺外,可能也反映了能力的缺失。

(二)不良改革景象悖论

对不良改革景象悖论的解释可能有几种答案。譬如,有人可能认为成功的改革是为获得更大进步的革新性改革,其它改革则停滞不前。而政治学家更倾向于这样的解释,即改革过程中不同的主体试图影响控制、惩罚和责任的分配。萨瓦(Savoie,1994)和马奥尔(Maor,1999)认为行政改革是选举出的政治家为提高他们对上层官僚的随意控制而进行努力的结果。霍恩(Horn,1995)则认为行政改革是政治家下述活动的结果:致力于扩大他们的政策的持久度,同时将成本最小化。如果不预期的情况发生,则控制人的因素、不确定性成本以及不利因素可能会增加。从政治科学的视角出发,当存在与政治家关于、忠诚和不确定性成本的最优考虑不一致的情况时,结构性改革将会发生。这种不一致可能出现在两种情形之中。一种是当政治家们观察到他们能够降低和不确定性成本时,通过从一种公共服务协约转向一种新的公共服务协约使得他们更容易控制官僚,或者将由于失误和其它不预期的结果而承担的责任转嫁给他人。另外一种情况是,当政治家观察到他们能够通过从一种公共服务协约转向另外一种协约来提高下属的忠诚度时,即使他们离开权力中心,他们所支持的政策也将会得到加强。前文已经提到,受委托人或者系统的公共服务协约与人或者实用的公共服务协约相比,为政治家们提供了较少的改革机会。即使政治家有强烈的动机来改革受委托人或者系统的公共服务协约,这些公共服务协约在宪法上或者社会上所确立的方式,使得在一般环境中进行单方面改革的交易成本高昂。然而,对于人或者实用的公共服务协约来说,交易成本可能较低,因为这种公共服务协约为政治家创造了较多的改革机会。因此,对于此种类型的公共服务协约来说,正是能够预期的政治家的动机决定了能够实施改革。

(三)管理主义悖论

管理主义的悖论即是,在一个充满管理主义主旋律的时代中,公共部门管理主义普遍遭遇了惊人的不受重视的现象。公共部门管理主义不受重视的核心问题在于无法让渡或者尊重作为管理型公共服务协约核心的管理自主权。在此意义上,管理主义悖论的历史原因至少包括两个独立路径。一是公共部门管理主义的核心要素一开始就遭到扼杀,以至于从来没有建立管理型的公共服务协约。另一个是“虚假的进步”,即表面让渡的管理自主权实际上相当模糊或者不断遭到削弱。至少有两种途径导致“虚假的进步”现象:通过一个或者多个党派对管理型公共服务协约的欺骗,或通过严厉的管制来消磨管理型协约。马奥尔(Maor,1999)认为,管理主义不受重视的现象是政治家试图纠正不虞效应所采取行动的结果。他认为,政治家们观察到政策执行控制权有丧失给官僚们的危险,因此政治家通过对官僚的工作安全施加更多而不是更少的政治压力来加强对官僚们的政治控制。但是解雇或者更换管理人员并不是政治家回应管理型公共服务协约的唯一方式。一个替代的或者补充性的途径对政治家来说就是“欺骗”,即不承认对管理领域的侵犯或者在正式达成的框架外进行秘密交易(Barker,1998)。事实上,一个“欺骗”的视角可以部分解释马奥尔提出的悖论,即这样一个难题:选举出的政治家为什么同意实施给他们带来威胁的公共服务协约改革。马奥尔认为这种情况是错误估算或者是不预期的结果,因为政治家在某种程度上被管理主义话语所迷惑而实施了改革,而改革后来对他们自身而言导致了控制权的丧失,这就要求他们以解雇公共管理人员的形式加以纠正。但这里存在一种对马奥尔见解的替代性解释。这种替代性解释更少假设政治家的天真,而认为政治家被管理型公共服务协约明确吸引,因为他们通常期望在他们需要之时,能够以公开逾越管理领域的方式欺骗协约。如果政治家以这种方式能够欺骗法定规则,他们就不再面对在操作性失误和错误问题上对政策执行的实际控制与过失转移之间无法躲避的两难选择(Fiorina,1986)。

再者,在一个三维结构中,当第三方对其它两方关于管理自主权———责任的交换进行否决时,能够促成导致管理主义悖论的“一产生就遭到扼杀”这一路径。对于美国联邦公共服务中的管理主义悖论来说,看起来存在许多这样的情况(尤其是在1994~1995年共和党主导国会期间),当国会支持NPR的改革措施时,联邦部门却进行了抵制,而总统无法支持国会的立场(Jones&Thompson,1996:63)。因此,三维结构中的第三方通过否决行动或者通过不采取行动,阻止着一个管理型公共服务协约的形成。一个三维结构同样能够将公共部门间的关系导入“虚假的进步”路径,从而导致管理主义悖论。在英国中央政府的执行局改革中能够观察到这样一种过程,并常常作为一个当代公共部门管理主义最重要的例证加以引用。即在改革中,通过将高级公共服务部门分离为两个(不对等的)群体的机构,能够创造出一个三维结构关系。一个群体在内阁部门工作,与谢弗型公共服务协约有某种相近;另外一个群体作为执行局的首席执行官而工作,与管理型公共服务协约有某种相近。内阁部门群体存在这样一种激励,即将执行机构的首席执行官们置于复杂的监督和管制之下……以阻止机构的首席执行官通过在框架协议外与部长们串通来欺骗管理型公共服务协约。但是这种类型的管制能够侵蚀和削弱一个管理型公共服务协约。前文已经指出,虽然存在对一个管理型公共服务协约在信息提供和利益冲突等问题上进行规制的必要,但过多的规制,正如特罗萨(Trosa,1994)、赫格伍德(Hog-wood)、贾奇(Judge)和麦克维卡(Mcvicar,1998)等人所论证的英国执行局的首席执行官们所遭遇的情形,已经大大超出了一个管理型公共服务协约所需要规制的底限。

五、结语

一个单一的分析方法不可能解释万事万物。但是公共服务协约的历史遗产和这些协约之间的战略互动看来能够解释一开始所提到的公共部门改革悖论的诸多方面。所观察到的改革结构模式的不同,在很大意义上通过考量公共服务协约的历史性变革而能够得到解释,这些公共服务协约为改革提供了不同的模式。因此,对传统公共管理不同形式的透彻理解能够帮助我们理解新公共管理时代改革行为的多样性。