公共管理理论的适用性

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一

西方公共管理学科的发展已有一百多年，包括源于20世纪初的注重效率的传统公共行政学(PublieAdministration)和1960~1970年代追求社会公平、民主参与的新公共行政学(NewPublicAdministration)，以及1970年代末期在公共政策和工商管理两个学科的影响下形成的追求有价值的效益的新公共管理学(NewpublieMan鳍ement)。19世纪末期，西方行政面临的基本问题之一是行政系统靠个人效忠性的“庇护一~依附关系”来维持，吸引不了社会精英的加入，由此滋长了裙带关系和官场腐败，导致行政能力和效率的低下。针对这一弊端，马克斯•韦伯创建了传统公共行政学的核心理论—官僚制。官僚制是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化(目的合乎理性或价值合乎理性)的组织机构。在这种体制下，行政机关的权限范围是由法律来规定的，机关中的层级结构以及按等级赋予权威的原则，使行政组织形成了牢固而有秩序的上下级金字塔结构。

这种组织体系的特点是:在职能专门化的基础上进行劳动分工;严格规定等级层次结构:运用规章制度清晰明确划分责权;人际关系非人格化;遵守严格的系统工作程序;以业务能力作为选拔提升的依据。管理效率是官僚制的核心价值观念，其他只是为了维持和保证管理效率的实现。尽管传统公共行政学获得了极大成功，为世界各国政府所广泛采用。但20世纪60年代末70年代初以美国行政学家弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对官僚制行政理论的效率至上原则提出质疑。他们认为效率必须以公平的社会服务为前提和代价，强调社会公平的重要性;强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;强调对公众要求做出积极的回应，而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持而处于劣势境地的人们。20世纪70年代末期，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，传统官僚体制运作下的西方各国政府一方面既无力应付自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境，另一方面其供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。

于是，迫于政府机构内部的迫切需要和公民社会的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，在西方公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在英美等国出现了一种新公共管理运动。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的“掌舵”职能和“划桨”职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。与实践相联系，新公共管理理论研究涉及的对象除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织、非营利组织的管理问题。经济合作与发展组织(OECD)关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容:更加关心服务效率、效果和质量方面的结果;高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地;灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制;更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境;强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需要做出反应。

二

在信息时代，我国的行政改革是与世界范围内公共行政改革联系在一起的，作为“后发”国家，借鉴“先发”国家的经验本来无可厚非，但是面对纷繁复杂的各种思潮、理论、模式的涌入，如果不联系西方改革的前提来判断，就容易陷入“淮桔成积”的尴尬境地。就像经济学者顾海良教授针对现阶段我国社会主义经济学的研究所指出的，“经济学赖以发展的基础，就是理论与实践结合、历史与现实结合，就是思想史与实践史的分析，两者缺一不可。”ll]同样，研究当代中国公共管理，也必须把握好上述两个结合，这样才可能有真正的理论创新。纵观西方公共管理理论的演变过程，可以发现公共管理的实践在不同区域的不同历史发展阶段所遇到的问题各不相同，所以对理论的要求也不尽相同。而且理论的发展有其内在的连续性，后来理论的发展不但深受当时公共管理所面临的环境和社会需求的影响，而且深受已有理论的影响。这涉及到理论发展的阶段性和地域性的“路径依赖”问题。就区域性而言，在英美等国推行新公共管理运动时，欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞士等国推行的是一种“渐进主义”的改革，意大利、希腊则力图实现行政的合法化和制度化。

“由于文化一制度因素的影响，改革受到国家传统的过滤。改革在统计传统、个人主义和注重经济发展观念非常薄弱的国家最为和谐;在统计传统、集体主义、平等观念和不注重经济发展观念非常浓重的国家往往很难推行。川2]不同于西方的公共管理改革，我国的公共管理改革有着自己独特的背景。当西方国家在经历了效率至上之后，提倡公正、公平，倡导服务政府、企业政府时，我们的公共管理改革还面临着低效率的难题。当西方国家经历了公共管理的不同发展阶段，我国的公共管理改革却在经历从计划经济向市场经济转变的发展阶段。我们在同时运用计划手段和市场手段时，市场失灵和政府失灵在我们的公共管理领域交叉出现，甚至同时存在。与西方国家的公共管理改革相比，我们不仅苦于官僚体制的各种弊端，而且更严重的是由于我国现代公共管理体制的恢复建立只有20多年时间，官僚体制的优势还远未发挥出来。官僚制的崇尚法理型权力、专业化、权力等级、规章制度和非人格化的基本特征，在我国远未得到完善。中国的官僚制虽然延续千年，但其实质是一种建立在宗法、血缘关系上的形式化的前官僚制，与适应工业社会和市场经济发展的官僚制相比，发展程度严重不足。

主要表现在缺乏现性精神。现代官僚制以理性即目的合乎理性或价值合乎理性为取向。法理型权威是韦伯较魅力型和传统型权威最为推崇的一种形式，并成为韦伯官僚制理论的基础。按照现性建立起来的制度和组织是神圣的，它要求用这种合乎理性的标准去权衡各种行政行为。但在我国，弥漫于行政组织和公众中的是世俗的理性主义，即通过个人内心信仰和道德体系建立和维系着人与人的关系，进而维系着整个社会秩序。民主被理解为“为民作主”，行政官员被认为是“父母官”，严重违背了现代官僚制的理性精神，阻碍了行政效率的提高和法治化、现代化的进程。完善的官僚制是我国建设新型工业化国家的需要。官僚制是伴随着西方国家的工业社会的进程而发展起来的一种公共行政模式。它的发展得到了西方发达国家工业化发展的印证。如奥斯本和盖布勒所言，官僚制曾经发挥过积极而重要的作用，“它解决了人民希望解决的基本问题。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定，这在经济大萧条以后是至关重要的。”[s]诚如韦伯所言:“实际上，如果社会主义的经济体制在技术效率上要达到与资本主义经济体制相类似的水平，专业官僚所起的作用会更重要。新公共管理是在西方发达国家进入后工业社会的特定环境中发展起来的管理模式，其成功运作是以西方发达国家所提供的前提条件为依托的。

这些条件包括后工业化的经济技术水平，成熟的市场机制，对契约、形式、规则重视的理性主义，非政府组织，强有力的政府调控能力等。而我国尚不具备这些条件。首先，我国的法制不健全。经过多年改革，我国的法制建设虽取得一定进步，但专门的与行政相关的约束性法规仍不健全，内容也不明晰，为人治留有空间。即使在法律约束范围内，长官意志、以权代法、以言代法的行政违规现象也是比比皆是。由于缺乏健全的权力制衡机制和监督机制，我国公共权力呈单向运行态势，下级对上级只能惟命是从，人民难以有效地约束公共权力。其次，我国的市场体制还不成熟。欧文•休斯指出:“新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府、开发市场相联系的•一发展中国家常常缺少市场运作的经验，市场在具备许多因素之后才能有效运转。”Is]因此，成熟的市场体系是新公共管理运作必不可少的基础。最后，中国的第三部门还难以担负起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强的第三部门。中国并不存在典型意义的第三部门。即使有少量组织符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等要求，也不会成为可以与政府部门、企业部门等量齐观的一个部门。我国的非政府组织不仅人均拥有量少，而且存在经费不足、活动能力不强及结构不合理等问题，严重地制约着他们介入公共事务的广度、深度和能力。在不具备这些先决条件的情况下采取新公共管理做法必须谨慎从事，对效率的追求应以公共利益为目的，做到价值理性和工具理性的统一，中国“当代行政效率研究正在超越管理学模式，在重点、内容和方法选择上凸显公共性，适应公共部门的环境和需求。从历史发展的眼光来看，传统公共行政理论主要解决政治随意干预行政而产生政府腐败和普遍低效率的问题。目的是政府行为规范化、法治化，保证政府对社会、对民众负责任。因而有了官僚制理论中关于政府的组织结构和行为程序的规定。新公共管理理论要解决的问题是在过度规范化、法制化和过多控制的情形下如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。传统公共行政理论和新公共管理理论都有自身的价值。中国政府所面临的自身行为非规范化、低法治化和管理能力、管理绩效的不理想状况将成为我们批判地吸收公共管理理论的基本立足点。

三

韦伯对理性研究的最大贡献，是明确区分了价值理性与工具理性。这种区分的意义在于，价值理性同人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，它所追求的是正当性与公正性，这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的;而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手段等相联系的，它所追求的是科学性、有效性，是可以通过科学研究来揭示和设计的。当前中国的公共管理应是通过宏观制度建构、中观组织重构和微观的公民参与三个工具理性来实现公共利益的价值理性。

1.价值理性:公共利益。公共管理的基本特征，就是建构在公共同意基础上的公共管理，以公共权力为制度凭借，以执行社会职能为基础，以公共利益为责任担当，寻求公共利益与个人利益、公平与效率、民主与集中的平衡。政府行政的根本目的是实现公共价值和增进公共利益。在中国现发展阶段上，公共利益的主题之意是始终以增进公共的福社为最高宗旨。公共利益高于一切是中国执政党和一切国家机关的最高政治原则，要把不断提高国民的生活质量，作为党和政府的根本任务。同时，政府的公共政策必须顺应民心民意，反映社会的要求，符合公众的利益。始终尽心尽责维护社会正义，最大限度地代表和表达‘公共利益，始终如一地维护社会的公平、公正、公理、公德。

2.工具理性一:宏观的制度建构。韦伯的官僚制模式，强调的是整个制度，公职人员所履行的权力是制度赋予他的权力，而不是个人恩赐的结果。因此，公职人员效忠的是制度，他在官僚体系中所扮演的角色也就必须是非人格化的事本主义者。韦伯认为，人类的希望在于理性化，“重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性;是逻辑和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果:是公事公办，而不是个人关系;是技术专长，而不是心血来潮、一时聪明。”[v]作为一种组织形态的官僚制，不过是实现价值目标的一种社会工具。把这种工具当作价值目标本身，就变成了官僚主义。规则与制度是官僚制和管理行政的灵魂。在我国，虽然从形式上看己经建立了类似于科层制的行政体制，但其制度化管理的精髓远未实现。规则和制度还没有完全取代组织成员尤其是中高层决策者的个人偏好和经验。同时，规则和制度成为阻挡弱势者的独木桥。从数量上看，各种规则和制度十分庞大，但并不健全，其中既有相互矛盾和冲突的地方，也有一些没有被覆盖的空白地带。长期的历史积淀及儒家文化在民众中形成“重人治，轻法治”的心理传统。

广大国民视政府的权力为必然，而难以形成质疑其合法性的习惯，政府也视自己的权力为必然，而没有时刻意识到其行政权力的真正来源在于法律和制度以及制定这些法律和制度的公民。即使普通百姓之间的人际交往也主要靠柔性的“关系”协调，而不是依赖刚性的制度。西方发达资本主义国家具有行政法治化传统，这些国家的公共管理问题，在很大程度上源于行政的过度法治化。西方各国要废除的也只是过多过滥的规制，而在某些方面，如政府的宏观调控方面，规制又有强化的趋向。因为规章制度是对有效实践经验的理性总结，它体现的是法治精神，而非人治精神。如果在规制不完善的情况下一味强调放松规制，其后果是行政的合法性和合理性在很大程度上依赖官员个人素质和道德修养，公务员的自由裁量权过分扩大，即使在合法前提下，也可以滥用权力，难以保证社会公平、正义、合理，与现代民主社会的价值发生严重冲突。奥斯特罗姆教授认为，在民主制行政中，如果公共行政组织服务于特定的选民，如果大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚控制机制的替代品，官僚制行政内部的普遍的等级序列可以放松[sl。而在我国这样一个有着高度集权传统罕民主作风的国家，这种种民主控制机制显然不具备。若勉强为之，不但收不到提高效率、改进工作之效，反而给管理中的非人格化因素以可乘之机，使现有的弊病更甚。如托克维尔所言，“如果民主的扩大不能与司法权力的扩大同步，国家就会陷入无政府状态或者奴役状态，，[7}。所以西方政府强调的是放松内部和外部的管制，而我国政府强调的则是强化内部和外部的法治。法治建设要从落实公民宪法权利入手，完善私法，健全公法，防止政府对市场经济的不正当干预。法治是人民群众依法治理政府，限制政府非法行政的行为。法治是硬性的，法治不依赖政府的自觉性，政府必须自觉或不自觉地完成法律所赋予的职能。行政机关在与其他公共权力主体、社会权力主体(团体与个人)发生关系时，必须依据既定的国家法律的条款、原则、精神实施行政行为。为人民服务，实现公共行政的服务性，这不是政府或其工作人员的恩赐。提高行政效率、降低行政成本、提供更多的公共产品，这些都是政府必须做到的。

3.工具理性二:中观的组织重构。这就必须区分政府管理与公共管理两个不同的模式。区分的主要标志是管理主体的不同。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系，政府是公共管理活动的核心主体，但除政府之外公共管理还需由非营利组织、非政府公共部门和私营部门来承担。从西方20世纪80年代以来的公共管理改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给，改革的成功经验都贯穿着“政府不必是惟一提供者”的多元化主体理念。其涵义为:第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品，建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。第二，政府虽然不必是惟一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用，政府毕竟是最核心的公共管理主体。第三，政府不必直接提供某些公共物品，它可以通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也以通过集体购买方式满足公众的需求。

由此可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理组织进行公共管理提供了制度化规制的途径。可以认为，公共管理组织应该是以政府为核心的、多元化的开放组织体系。我们既需要关注政府的公共管理，但更需要建立多元化的管理组织体系、建立与公众之间的良性合作关系。因此，中国的行政改革不仅应该从“外延型”向“内涵型”发展，即由单纯裁减机构、人员转向深层次的职能转变和权力调整，更应该改变过去仅仅局限于政府内部关系调整的状况，拓展到政府与社会、政府与公民、政府与国家等更为重要方面的关系、更为重要的内容。概括地说，就是要由传统的“行政体制改革”向“公共管理改革”转变。公共管理改革既包括政府部门的改革，也包括非政府性质的组织和机构、团体和单位，如事业单位、公共企业的改革;既包括行政机关的改革，也包括立法机关和司法机关的改革;既包括这些部门和组织内部之间关系、部门与部门之间的关系的调整，也包括上述机构和组织、单位与社会、与市场、与企业、与公民之间的关系的调整。

4.工具理性三:微观的公民参与。民主之治是一切民主宪政体制国家公共管理的理念基础。其核心观点认为，民主价值观和政治伦理规范是一切行政价值的基础。我国是人民民主专政的社会主义国家，“民主”和“人民当家作主”对国人而言并不陌生。但以往所说的民主一般总是限于政治民主，未提行政民主。所谓行政民主，并不是指社会的大多数成员都进入国家行政机关，直接成为政府公职人员。作为“多数人的管理”的行政民主，仅仅是指作为行政主体的少数人所从事的管理，是按一定的行政法规，在人民的同意和委托、监督和制约之下，代表人民利益所行使的管理，行政职业向社会开放，行政决策按一定的科学程序进行等。我国传统公共管理面临的一个主要问题就是缺乏公众参与。在行政改革过程中，我们应努力改善这一状况。首先，重视培育公共管理的多元主体，增进公民参与意识。要将公民对于公共管理的“青天”情结转变为积极参与的“主体”意识。

政府应采取鼓励性措施，建立经常性制度和通畅的信息流动、反馈机制，激发公民参政议政的热情。其次，要培养管理者的正确观念，参与并非分权，而是为了更好的管理。再次，通过有效的制度安排，实现公民实质性参与政府公共政策和行政管理的过程。为此，除国家保密法明示规定外，有必要实行开放式的政府政务议程，反对任何以效率、成本、专业、安全等为借口实行行政集权、行政垄断甚至行政专权。加强参与的法制建设。要用法律的严肃性明确各类主体参与管理的地位，保证公民依法参政的权利。结论理论的“社会一文化功能和适用性，要比所谓的‘机构，和技术经济性更为重要。我们在面对西方公共管理理论时必须充分考虑中国的国情，从法治、民主、平等、公正、和谐、高效等中国人当前和未来都非常注重的价值观出发，根据目前和今后中国社会的需求，如社会经济的发展，政治、行政体制改革以及中国公共管理理论建设过程中必须解决的市场化、非政府组织、绩效、廉洁等问题，做出我们自己的选择。理论和实践有待解决以下几个问题:在政府管理性重组、提高效率过程中如何保证平等;怎样才能对非传统的服务给予更多的重视，如社会保障等;随着服务提供者的增加，如何协调服务提供者之间的关系:如何降低分散化或分权带来的严重后果;如何看待全球化的影响;新的信息技术与电子政务的社会经济后果;在实现政府干预经济目的的同时如何保证良好的经济运行。