公共管理下的城市规划思考

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1传统城市规划职能定位的缺陷和困惑

1.1传统城市规划职能定位的缺陷

传统城市规划即对城市规划一般意义上的理解，是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。这个概念是对城市规划理论及实践长期发展的提炼和总结，但从中也可以看出，传统城市规划的职能不完善、不连续、比较被动:①城市规划缺乏一种研究和探索的精神，目标依据是国民经济和社会发展计划，而没有很好地去把握城市自身发展的内部规律和特点，因此，规划对城市性质、规模和发展方向的确定和预测就显得不很科学;②城市规划的内容和手段较单调，只是对城市土地及空间的利用和安排，技术、行政的手段比较多，形成一种“重规划、轻管理”的普遍现象;③在对城市各项建设进行综合部署和全面安排后，缺乏合理的保障措施，去保证城市规划的实施。出现这样的缺陷.与我国长期实施的计划管理体制有关。新中国成立50多年来，城市规划在国家政治、经济形势影响下，伴随着城市发展的进程，经历了从自发到自觉、从无章到依法、从无序到有序逐步完善的过程。在计划经济时代，国家是城市建设和投资的唯一主体，既是运动员，又是裁判员，它可以根据自己的需要不断修订城市发展的规则，城市规划只是被动地对城市各项事业发展和建设的指令性计划做出空间布局。城市没有利益的对立冲突，城市规划的作用和面临的各种矛盾都没有显现出来，城市规划的职能定位的缺失所导致的问题也不十分突出。改革开放后，市场对城市各类资源的配置起主导作用，城市建设和投资的主体多元化了.利益各方面的对立冲突日益复杂化，城市规划所起的作用以及并存的矛盾凸现出来，城市规划职能定位的缺陷也进一步显现出来。}作者}卢新海，华中科技大学公共管理学院

1.2转型期城市规划面临的矛盾与问题

社会经济转型期，城市规划要实现城市发展的目标，将面临众多的矛盾和问题、并最终都归结到城市规划的职能定位上来。主要反映在如下几个方面:

1.2.1规划与政治我国对政治的理解是统治与服从，政治无处不在，是统帅，是灵魂、不可避免地，本应是中性的城市规划也深深打上了政治的‘烙印”“规划规划，不如领导一句话”，这是规划与政治的关系没有处理好所产生的现象:如许多城市热衷于大搞劳民伤财、不切实际的形象T一程;有的城市政府一换届，新领导上任首先就是调整规划，也不管原来的规划是否合理，全都推倒重来，结果是“一任领导一张规划”

1.2.2规划与经济(飞1978年以来，我国从以阶段斗争为纲转移到以经济建设为中心上来(城市作为区域经济发展的中心，城市规划是围绕着城市经济发展，服务于城市经济的。但也有为了局部经济利益或短期经济利益而牺牲城市的长远发展，损害了城市的整体利益如为了某些招商项目随意更改规划，甚至不惜侵占文化、教育、绿地等公共设施用地，听任规划受制于少数集团的摆布

1.2.3规划与发展。有人对发展的理解有误，为了发展，可随意牺牲城市规划和城市有限的资源。如寅吃卯粮的圈地运动，用光子孙的土地资源，为追求任内政绩，把土地贱卖，土地收益用r搞政绩r一程_

1.2.4规划与现状这是一对孪生的矛盾体，从某种程度上讲，规划就是对现状的否定，但有些现状在规划中是必须保留的，应该是扬弃的关系。存在主义认为存在就是合理的，既然存在，就有它存在的理由和必要性。现在许多城市的决策者不尊垂现状，尤其是在旧城改造中，动不动就大面积地推倒重来，为了实现政绩，有些甚至为了维护开发商的利益，不惜牺牲拆迁户的权益，动用各种力量进行强制拆迁，弄得党群关系、于群关系相当紧张

1.2.5规划与保护城市既是历史文化的载体，又是社会经济的文化景观如何保持城镇景观的连续性，保护城市建筑的地方特色.保存街巷空间的记忆，是人类现代文明发展的需要，是人们心理活动的需要。但保护总是要付出代价的，会影响到城市现实的利益。如在市政道路建设中，要保护一棵古树名木或一栋历史建筑，往往就要改变线型，增加造价，两者孰轻孰重，有时难作决断

1.2.6规划与环境。城市是人类为了更好地生存而对自然界进行不断改造的产物在城市建设和发展的过程中，人们在创造环境的同时也在破坏环境，从某个角度讲是此长彼消的关系。现在，许多城市都提出了建设生态城市的口号，以保护城市自然生态环境。在具体实施中，既要促进城市经济发展，最大限度地提高人民生活水平，义要不遗余力地保护好、建设好城市生态环境，使之适合人居住，达到天人合一的状态。

1.2.7规划与消费。住房一直是人们生活中的头等大事，安居才能乐业。城市规划建设的产品大都是高值低耗耐用品，象现在的一套住房售价，按一名普通公务员的现有工资收入，除去日常开支，估计要积蓄20年，才能买下一套住房。现在提倡建设环境优美、设施配套的花园住宅区，但它的房屋售价高，一般市民难以承受。前些年，新余市的房地产开发大多零星分散，不成规模，环境差，通风、采光也嫌不足，规划建设水平低。但这些商品房却很受市场欢迎，原因就在于其售价与老百姓的消费水平相适应，这有一段发展的适应过程。

1.2.8规划与未来。规划是预见未来的一种科学。讲到规划的前瞻性，许多城市提出要高标准制定规划，20年或者50年不落后。在这种思想指导下，很多大广场、宽马路、超高层建筑蜂拥而上，劳民伤财，华而不实。但也有一些项目，设计标准过低，刚建好就已落伍，不合潮流，无形中的浪费也很大如何立足现在，把握未来，高瞻远瞩值得深思

1.2.9规划与行政。城市规划是城市政府的一项职能I一作1980年，国务院就明确提出了“市长的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好”，说明规划是一项行政管理，应当准确把握行政管理的尺度。如规划天天与各种标准打交道，如建筑层数、高度、建筑密度、容积率、间距比、绿地率等，有些是强制性标准就应坚决执行，有些是参考性标准，就应’‘让位”给建筑设计。

1.2.10规划与市场。市场经济的本质就是由市场对资源配置起主导作用。市场的多元性与竞争性给城市规划建设注人了不少活力，但市场的趋利性和自私性同时对城市规划建设造成了很大的干扰和破坏。规划最主要的任务就是对城市土地和空间资源的分布作出计划和安排，是政府对城市发展建设进行宏观调控的基本手段。城市规划既服务于市场，又适时适地地干预市场，市场的多变要求规划具有弹性，规划行政制度化义要求规划具有刚性，这就需要刚柔相济。

1.2.11规划与公众。城市的本质是人与人、人与自然互相依存、相互斗争的对立统一体，以人为本是现代城市规划的核心理念。城市规划涉及千家万户的利益，规划的公众参与是我国民主建设的一项内容，是普通市民主人翁地位的具体体现，也是树立科学规划观的一项举措。由于我国现行城市规划管理体制疏松、管理技术落后、公众参与制度不健全以及普通市民规划意识不强等原因，规划的公众参与水平很低，规划的公众参与成本很高。现阶段，逐步推进规划公众参与，降低公众参与成本，有效提高规划的公正、合理与可行性需要政府与公众两方面的积极配合。

1.2.12规划与利益。城市规划是对城市土地利用和城市建设空间的合理安排，通过对土地和空间这两大城市资源的行政强制配置，触及到各个方面的利益。国家利益、集体利益、个人利益都是我国宪法保护的对象，当各利益发生冲突时，规划应该有所适从。比如在土地拍卖中，如果下达的用地规划设计条件过紧，则有利于改善居住环境，但土地价格拍不上去，反之，土地价格上去了，却影响居住环境水平。要解决好这些矛盾，显然必须从城市规划的职能定位着手。

1.3转型期影响城市规划职能定位的原因

影响城市规划职能定位有几方面的原因:①对城市规划职能本身的研究不够，缺乏理论指导;②城市规划涉及面广，牵涉各方面的利益，很容易形成“几家欢喜几家愁”的局面;③行政权力的无休止扩张，产生行政管理的“绝对优势”，压制了其它主体的积极作用。归纳起来如下:

1.3.1观念落后，对城市规划公共管理特性的认识不足总的说来，目前人们只是从社会意识形态和技术两个层面上去认识城市规划，使得城市规划不能像其它的学科或工程那样，形成一套较为系统的理论，去指导城市规划工作的具体实践。其实，人们更应该站在公共管理的角度去认识和实践城市规划，发挥城市规划作为公共管理手段的作用，谋取城市市民的公共利益

1.3.2目标偏移，没有建立有效的公众参与机制城市中广大人民的利益是城市规划的基础，对于城市规划下作者来说，人的需要和以人为出发点的价值衡量是一切建设工作成功的关键。因此，公众参与对城市规划极端重要，城市规划必须建立在各专业设计人员、城市居民以及公众和政治领导之间的系统的不断的互相协作配合的基础上，但由于没有建立有效的公众参与机制，经常发生规划价值目标偏移，导致规划建设急功近利.政绩f程、形象工程层出不穷，不能体现以人为本，实现城市可持续发展的目标。

1.3.3职能错位，规划管理手段单一我国原有的政府职能的配置基本上是在计划经济体制下逐步形成的，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事〕随着市场经济体制的确立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显增强，过去的那种政府职能已经到了不改就难以为继的程度。城市规划作为城市发展的宏观调控手段，应该按照社会经济发展的客观规律，由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和行政手段相结合;由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。如城市规划应强化对城市红、蓝、绿、黄、紫“五线”及规划技术经济指标的控制，弱化对建筑单体设计的审批，由“判例式”管理逐步走向“通则式”与“判例式”相结合的管理模式。

1.3.4机构不全，规划组织体制不完善随着城市在社会经济中的作用不断提高，城市规划的重要性逐渐为各级城市政府认同，不仅专门设立了城市规划机构，有些还被列人政府组成部门。但在城市市区之外，在许多乡镇地区，规划机构却很不健全，大都将规划工作并入到土地管理之中，形成规划管理严重缺位，区域统筹和城乡统筹的科学发展观落实不了。另外，在城市规划管理中，许多城市擅自下放规划管理权，城市不能实行集中统一管理，导致规划组织体制不顺，造成各自为政，城市基础设施不能共享，浪费极大。

1.3.5领导乏力，没有建立相互配合的规划运作系统城市是一个大系统，城市的全面协调发展需要各个方面、各个部门的协同努力。城市规划确定的城市长远发展目标，在实施过程中也需要各个部门共同运作，才能促使城市建设按规划目标予以具体落实。因此，提高城市规划的领导水平，协调好各部门以及城市建设主体之间的关系，引导他们按城市规划目标实施建设，是城市规划工作的重要环节。如在一个城市里，规划、国土、计划、建设、环保等相关部门不能形成合力，你推我，我推你，就容易形成城市管理的“空白地带”，也就谈不上城市的可持续协调发展了。

1.3.6衔接不紧，没有形成“刚柔相济”的规划控制网络城市发展存在许多不确定性的因素，尤其在市场经济里，多元化地参与和发展要求城市规划具有一定的弹性，给城市发展多留出一些“余地”，但规划的弹性过大，就出现随意更改规划，改变土地使用性质，侵占公共设施用地，提高开发强度的现象，一是因为规划编制衔接不紧凑，尤其是控制性详细规覆盖率过低，易产生“拍脑袋”的规划，个别人说了算;二是对城市规划“刚柔相济”的认识不深，要么“刚性”过大，、一管就死，要么“柔性”过大，一放就乱。没有形成规划“刚柔相济”的控制网络。

2城市规划作为公共管理手段的分析

2.1公共管理的特点管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物。管理活动已厂‘泛渗透到社会生产及生活的各个领域和各个方面。在现代社会中，公共领域和非公共领域是社会生活的两大基本领域。在公共领域，代表社会公共利益，承担社会公共事务的政府和非政府公共组织是其主要组织形式，其运行遵循着公共生活的制度和规则。政府是典型的公共组织，在社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责任，政府进行的行政管理是公共管理的主要形式。公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动②。它具有如下特点:以公共利益的实现为目标，以公共组织为依托，公共管理过程是公共权力的运用过程，公共管理具有独占胜，接受公众监督。

2.2作为公共管理手段的城市规划功能分析

城市规划的意义在于它对城市发展的指导和控制。城市规划是通过对城市未来发展的确定，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并通过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展。国家的维持与发展总是需要依据于一定的可操作手段，它需要贯彻于社会的各个不同的范畴和不同的层次。城市规划在经过相当长历史阶段的发展过程之后，尤其是在市场经济体制下，己经成为国家结构及其实务操作的一个组成部分，也是国家秩序运行和保障体系中的一员。在城市化和我国社会经济转型加速的21世纪，城市规划将承担越来越重要的功能，发挥越来越重要的作用。城市规划的重要性主要体现在四个“作为”上:①作为政府宏观调控手段。主要通过对城市土地及空间资源的配置和合理利用，涉及到社会利益的分配，因此，城市规划是政府在城市地区实行宏观调控的最重要的手段，也是最有效的手段;②作为市场游戏规则。从市场经济体制下城市规划的社会意义上讲，城市规划应当是一份城市全社会必须遵守的“公共准则”，城市规划的控制性，为市场提供了有序运作的基本规则，使不同组织和个人的经济行为能够在理性和协调的整体框架内进行;③作为政策工具和信息导向。一方面，城市规划本身就是一种政策表述，它表明政府对特定地区的建设和发展在未来时段的行动;另一方面，城市规划也作为城市发展和建设的信息载体，无论是公共部门还是私人部门，只要它们本身需要发展或者它们处于发展的环境之中，就需要城市规划这样的政策框架和信息载体来作为它们自身发展决策的依据;④作为城市建设“龙头”。城市规划将规划的意图、原则和知识贯彻到城市建设的活动和过程之中，引导城市发展过程的各个参与者的行为方式和行为结果，同时城市规划通过社会所赋予的权力，运用控制性的手段对建设项目进行直接的管理，将它们纳入到法定规划所确定的未来发展方向上，通过这种强有力的引导和控制，这就是将城市规划称做城市发展和建设的“龙头”的由来_从城市规划的功能来分析，人们可以发现城市规划越来越具有如下基本特点:

2.2.1城市规划以城市可持续发展为目标，来满足城市及周边居民最大限度的物质和文化需求。

2.2.2各级人民政府是城市规划的领导机构，各级城市规划管理机构是规划的具体工作部门。

2.2.3城市规划通过严格的“一书两证”制度和国家制定的有关技术规范，将法定的行政权力融合到具体的规划工作过程中)

2.2.4城市规划是政府的一项职能，规划管理权只能由市政府集中统一行使

2.2.5公众参与和监督已成为城市规划发展的一个重要内容，同时也成为此后城市规划进一步发展的动力。城市规划以城市及周边地区的整体利益为目标;以市政府及其所属的专业部门为依托;将强制性的行政权力合法运用到具体的工作环节中;其管理具有独占性;其活动和行为必须接受公众的监督及社会舆论的批评和评价。可见，城市规划具有典型的公共管理特点。在社会经济转型期，城市规划由单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共管理，成为城市公共管理的一种重要手段3公共管理视角下的城市规划职能定位规划界早就有“三分规划、七分管理”的说法，这充分说明技术层面上的物质环境设计在城市规划中的比重变小，社会更关注规划中的公共政策与管理。尤其在市场经济体制下，城市规划职能应该转变，重点转到服务于社会和经济上来。社会经济转型期，城市规划面临着前所未有的困惑，需妥善处理好规划与政治、经济、发展、现状、保护、环境、消费、未来、行政、市场、公众和利益等诸多关系)这些相互矛盾的关系是每一位城市规划工作者在实践中经常遇到的难题，在处理时往往会顾此失彼，有时让人不知所措，甚至对规划工作感到一片茫然。为了履行好城市规划职能，对城市规划“6wlh”7个问题准确地说出‘然”以及“所以然”，必须对经济转型期城市规划的职能进行解剖分析和合理配置。

3公共管理视角下的城市规划职能定位

3.1城市规划的计划职能城市规划一般的理解就是指城市发展和建设的计划，只不过侧重点在于对城市土地和空间利用的方面。因此，计划职能是城市规划的首要职能，其工作载体为城市规划的组织编制与审批，基本活动为:

3.1.1确立规划目标或任务城市规划的目标可分为三个层次，第一层次是理念目标，即保持城市可持续发展和综合协调发展，最大限度地满足居民物质和文化生活的需求;第二层次是参考目标，即城市社会和经济发展的目标、上一级区域规划的要求等;第二层次是操作目标，即区域城镇发展战略和城镇化水平、城市性质和发展方向、规划期限、规划区范围、城市规模、主要规划技术经济指标、城市近期建设目标和年度建设目标等。目标的确立将为下一步制定和选择方案提供衡量标准，同时也为将来的执行控制提供参考依据。

3.1.2编制规划方案在目标确立并经法定程序批准(如城市规模的确定须由省建设、计划、土管部门商定后报国家建设、计划、土管部门批复同意)后，规划编制单位就可以按照程序制订具体的规划方案了。规划编制由城镇体系规划一城市总体规划纲要一城市总体规划一分区规划一控制性详细规划一修建性详细性规划组成，由面到点，由粗渐细，逐层逐级将城市建设和发展目标在城市土地和空间上予以落实。

3.1.3规划决策和审批计划的最终敲定离不开决策和选择的环节。城市规划要最终成为立法成果，就必须按法定程序报批，经批准后才具有法定约束力。城市规划决策和选择的职能具体体现在规划审批〔作中。规划审批的主体实行分级审批体制，国务院、省、自治区、直辖市和其他城市人民政府或其规划行政主管部门按照法定权限进行审批;规划审批的内容和依据与规划编制的内容和依据是一致的;规划审批的程序按照规划编制的层次有不同的要求，分为总体规划审批的一般程序、详细规划审批的一般程序和专业规划的审批程序;城市规划的调整程序视调整的性质和程度不同实行不同的审批程序。

3.2城市规划的组织职能

3.2.1城市规划组织机构会、城市规划行政主管部门、城市规划设计院等。为顺应城市规划民主与法制的发展，城市规划协会、城市规划委员会和城市规划艺术委员会逐渐成为各个城市规划的正式机构。另外，随着市场经济的发展，城市参与的主体多元化了，许多非正式组织机构也越来越多地要求参与到城市规划建设_L来，如城市投资主体和广大市民。各组织机构的权利和义务不同，但应加强分工协作。

3.2.2城市规划管理体制管理体制的不顺是导致城市规划职能难以充分发挥的主要原因之一:①我国城市规划管理体制目前仍保留着行政管理的模式，整个城市规划体系都由政府控制，其它机构难于参与到其中来，很容易形成城市规划的“惰性”或“冲动”;②规划行政管理体制的制约行政关系不明，直接导致条块关系不顺，条块分割严重，致使规划部门与有关专业部门之间，城市一与中央、省属企业之间，城市与乡(镇)等之间管理体制不顺，甚至出现多头管理、多头审批的混乱现象;③规划设计事业单位管理体制制约了规划设计市场的培育和公平竞争，使得规划设计机构单一，压力不足，设计质量不高。

3.2.3规划运行机制我国目前的规划运行机制，还未达到良性运行的要求:①规划的行政干预过大，对市场的多变难以适应，影响城市土地建设市场的有序公平竞争，且容易导致规划“寻租”活动的产生;②规划市场调节机制不健全，尤其是在市场经济里，许多非政府部门进人建设市场，追求自身利益而不顾社会整体和长远的利益;③决策机制不完善，对于城市规划和建设中的一些决策，还存在由一个人或少数几个人说了算的事实;④执法机制不规范，规划管理不按操作规程办事，社会参与力度不够

3.3城市规划的领导职能领导是管理工作中的一项重要职能，领导职能贯穿于管理工作的各个方面，贯穿在计划、决策、组织、控制等各项职能之中。“领导”一词在汉语词中有多重含义，有时指领导活动、领导过程、领导功能;有时指领导者;有时为兼而有之。作为管理职能的领导，是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程，可见，领导主要涉及的是人的因素。在城市规划工作中，领导职能主要体现在权力、协调和引导上。

3.3.1规划权力城市规划的权力运作是城市规划行政主管部门依靠法律法规以及上级行政组织授予的权力，运用权威性的手段，采取命令、指示、规定、制度、计划、标准、工作程序等方式来组织、指挥、监督城市规划的编制、城市土地使用和各类建设活动。目前，在履行好规划权力时应注意:权力的主体是各级城市规划行政主管部门，下放给各类开发区和工业园区的规划管理权必须收回;规划权来源于法律法规以及上级部门的授权，是通过职务和职位而不是通过个人能力来行使的，正如李瑞环同志在大连考察工作时强调:“搞好城市规划关键在于领导。领导要关心、重视和支持规划工作，搞城市建设的人，就怕遇上主观、不懂、有权的领导，不懂不要紧，懂得太多不可能，就怕不懂又不虚心听取意见，他又有权说话算数，这非误事不可③。”规划权的行使尽量少采取针对个体的命令、指示等强制方式，而是建立起一套普遍适用的规定、技术规范、计划等体系，使得各类主体可以平等地参与到城市建设中来，加强规划的民主与公开性。

3.3.2规划协调城市规划牵涉的部门多，涉及的知识面广，是一项综合性、协调性极强的工作。可以说，城市规划有一半的工作在于做好各个方面的协调。城市规划作为公共管理，既要维护建设单位或城市投资主体的合法权益，更要保护公众利益;要促进城乡和区域的统筹发展，社会和环境的协调发展;要遵循地区开发“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则;要立足国情、面对现实、面向未来、因地制宜、统筹兼顾、综合部署;要正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、现代化建设和历史文化保护等关系。规划协调要遵循系统原则、科学原则、集中统一的原则和法制原则，要综合利用管理学、社会学、法学、预测学、规划理论等多学科知识，充分考虑生产力、生产关系、经济基础、上层建筑等内在因素影响和规划受到技术的、自然的、心理的、文化的等外在因素的影响，运用行政的、法律的、经济的、社会的等多种手段，有效地调动城市的各种资源去实现城市规划目标。

3.3.3规划引导领导作为一种行为，指的是有助于引导和动员人们的行为和思想的过程。城市规划的任务就是通过建立各种引导机制和控制规划，引导各项建设活动去实现一定时期内城市的社会和经济发展目标。城市规划尽管并不直接参加到城市建设的具体活动中，但可以通过各种手段使城市规划的引导作用得以实现。城市规划的引导主要有政策引导和信息引导两个方面:①城市规划虽不能决定社会选择和决策的具体内容，但它通过有关规划政策的制定(如城市规划的制定和有关规范化文件的颁布)，却能制约在城市建设和土地利用领域内的各种活动，从而引导建设单位或投资主体去实现规划的意图，这就是城市规划的政策引导;②城市规划一经制定，应当向社会公布，其目的在于通过提供国家和政府对城市发展和建设这种有组织的信息而实现全社会对规划目标和策略的认同，以达到各利益团体在城市建设和发展中的协同一致。另外，政府每年公布的城市建设和土地利用年度计划，对促进城市房地产市场的有序和健康运作有很强的引导作用。

3.4城市规划的控制职能

计划活动明确了目标和实现目标的途径，组织活动将人、财、物等资源按照目标和计划的要求进行配置，领导工作使组织形成有利于目标的氛围，但由于事物总是发展变化的，计划往往受限于决策者的认识能力和水平难以做到完美无缺，这就要求必须随时注意收集、整理并判断有关信息，确保组织朝着预定的目标行动，这就是管理的控制职能。控制是要确保组织的所有活动与组织的目标和计划相一致，从而使得活动更加有效的管理活动。控制活动是通过制定计划或业绩的衡量标准，并按照标准来衡量工作或活动的进展、效果，及时发现偏差以及偏差发生的原因，采取措施纠正以保证计划目标实现的一系列活动城市是一个动态开放的系统，随着外界环境和内部条件的变化而不断变化，因此，规划也不可能完全按照原有的预期僵化地对城市作出种种安排和部署，而必须具有较大的机动灵活性，使规划达到不同时序、不同阶段的动态平衡，这就要求对规划进行适时控制。按照控制活动的过程，规划控制应由控制规则制定、规划监督和规划执法等几项工作组成。

3.4.1规划控制规则的制定

现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则、城市规划维护社会整体利益的本质，决定了它必然要对城市中的各个方面尤其是各个利益团体进行协调，但城市是一种多元的社会环境，规划的实施及实际运作不可能只是由规划部门来进行，而是由城市社会的各个组成单元共同完成。在这种控制过程中，要想使城市规划所确定的城市发展目标得到全面贯彻，没有完善的制度作为保证是难以实现的。从市场经济体制下城市规划的社会意义上讲，城市规划应当是一份城市全社会必须遵守的“公共契约”。为了维护城市规划的权威性和保证城市发展的稳定，使市场经济的运作具有相当的确定性，城市规划从制定到管理都必须有一定的预先规定性和程序的固定性，这就要求规划的具体内容是事先规定的，申请、审批和修改程序是相对固定的，管理过程是程序化的和公开性的。因此，只有加强城市规划法制建设，把城市规划从制定、审批、修改到监督、处罚整个工作过程都纳人法律法规等规则之中，才能将政府各部门的行政行为及各利益主体的经济行为约束在允许范围之内，保证城市规划目标的实现。城市规划的控制规则以规划法规体系为平台，包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。城市规划的控制体系中，除强调规划的法制建设外，还应赋予政府各种命令、规定等行政规则的权力，尤其是发挥我国的政治优势和行政运作的灵活性总之，要充分发挥城市规划的宏观调控作用，就必须制定完善的规划控制规则体系，以法规建设为主，辅之必要的行政规则和科学的规划技术标准及规范，使整个城市规划工作有法可依，有令可行，有据可操。

3.4.2规划监督

为了确保城市规划活动的合法性、合理性和有效性，必须加强城市规划监督，规划监督是城市规划控制职能的重要环节。规划监督分成两大类:一类是对城市规划实施的监督，另一类是对规划管理活动的监督。城市规划实施监督是城市规划行政主管部门对城市的土地使用和各项建设活动实施城市规划的情况，进行行政检查的行政执法I一作其监督主体为城市规划行政主管部门，监督内容包括对城市土地使用情况的监督、对建设活动全过程的监督(包括规划放线、验线和验收)、对建设用地规划许可证和建设!一程规划许可证的合法性进行的监督、对建筑物构筑物使用性质的监督监督手段有规划审批即“两证一书”制度、开发控制、行政检查。而城市规划实施监督的依据为国家颁布的相关法律法规、城市规划依据和各类事实依据。城市规划管理监督则是指城市规划行政系统内部和系统外各监督主体对规划管理活动进行的监督。孟德斯鸡说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验;有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，这句话说出了对权力监督的重要性。随着人类的进步，对凌驾于社会之上的国家权力，尤其是对其中占很大比重的行政权力，实施有效的法律监督，已成为越来越迫切的需要。因此，城市规划行政接受监督也是必然的。对规划管理的监督分以下几种:①市民、各社会团体、派及新闻媒体对规划编制和实施过程的社会监督;城市规划的编制、审议、审批和执行由不同单位和部门承担，就为部门之间相互制约、相互监督提供了可能;②_L级政府通过城市规划行政命令、指示、规章、决定、措施等对下级政府的城市规划管理进行监督;③城市规划管理相关部门通过健全自身内部操作管理规程，规范自己的r_作程序，要求执法人员进行自查自律与相互监督，并对T_作人员在执法过程中的具体操作行为进行规范等多种方式所实施的自我监督。

3.4.3规划执法

规划执法是指城市规划行政主管部门依照法定权限和程序，对违反城市规划及其法律规范和规划许可尚未构成犯罪的建设单位或个人进行行政处罚并采取相关措施的行政行为。市场经济是法制经济，为了维护城市规划的严肃性和权威性，保证城市房地产市场有序运行，必须加大规划执法力度。规划执法分为行政处罚、行政处分和追究刑事责任。行政处罚是规划执法中最主要、最常用的法律手段。一般地，行政处罚分责令停止建设、限期拆除或没收、责令限期改正、强制拆除和罚款等。行政强制措施是指行政机关采用强制手段保障行政管理秩序、维护公共利益，迫使行政相对人履行法定义务的具体行政行为。行政强制措施的本质特点在于强制性。目前，《城市规划法》没有赋予规划部门行政强制权，这就意味着规划部门虽可以做出行政处罚决定，却没有执行权，只能申请人民法院强制执行，这在一定程度上减弱了规划执法的力度。某些城市的规划法规规定，对于严重妨碍公共安全、公共卫生和城市交通，或严重侵害相关单位或个人的合法权益的违法建设，在责令其自行拆除拒不执行时，可以报经城市人民政府批准后，由城市规划部门组织强行拆除。针对我国规划法制意识普遍淡薄的情况，赋予规划部门采取一定的行政强制措施的权力，对于加大规划执法力度，遏制违法(章)建设行为的蔓延将大有裨益。另外，对行政处罚中的罚款手段要有正确的认识，罚款只能作为一种附加处罚，不能以罚款而一了百了行政处分是对违法占地和违法建设行为的有关责任人，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分的执法措施。对违法占地和违法建设行为的有关责任人，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。我国的市场经济体制还处在完善时期，全民、全社会的法治意识还不是很强，因此，加大规划执法力度，使之具有一定的震慑力.对保证城市规划实施、维护城市建设程序、保障房地产市场的公平竞争具有十分重要的现实意义。

4结语

随着全球城市化浪潮的到来，尤其是我国社会和经济正处于两大转型的加速期，城市规划面临着前所未有的机遇和挑战。因此，对城市规划必须重新进行审视，走出过去“计划规划”、“建筑规划”的窄胡同，使之逐步走向公共管理，更加明确地凸现出城市规划的公共管理特征为此，在公共管理的视角下可以给城市规划下一个新的定义:城市规划是为了实现城市全面、可持续的发展，对城市布局和各项建设进行的一系列计划、组织、领导和控制的公共管理活动。而计划、组织、领导和控制既是一般管理的基本职能，也是做为城市公共管理手段的城市规划的基本职能。