区域公共管理中的有效供给
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“区域”是一个内涵广泛而相对的概念,从公共管理学科的角度来看,区域是一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的经济地理概念。[1](P75)美国学者J•H•米特尔曼提出了三个不同层面的“新区域主义”分类法,即宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。[2](P134)在传统的农业社会、工业社会条件下,社会的公共问题较单一,公共事务较简单,无论是民族国家或地方政府,都能够较为得心应手地解决和处理内部公共行政问题,生产和供给相应的公共物品与公共服务,而无需寻求外部支援和相互合作。但自从人类进入信息社会以来,特别是迈入21世纪以后,经济全球化、区域一体化的浪潮席卷全球,这一方面使国际分工不断深化,各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深;另一方面使得区域化和区域主义崛起,各个区域间的竞争更加激烈。这种区域间的政区竞争,集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标,而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。[1](P77)经济全球化、经济市场化与区域主义的崛起,不仅使传统“内部”社会公共问题与公共事务变得越来越“外部化”和“无界化”,而且使“区域公共问题”大量兴起,并有复杂化、多元化和规模化之趋势。
比如,跨国或跨行政区划的环保问题、人口与资源问题、流域治理问题、地区稳定问题、区域发展问题等,已远远超出民族国家或地方政府的能力,以往由一个国家或一个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”,双边或多边的区域政府追求合作行政或联合治理便提上议事日程。1978年以来,中国进行了以市场为导向的改革开放,中国的经济也开始融入到世界经济全球化的浪潮中。在市场经济体制和全国统一大市场的建设过程中,由于受传统行政体制的影响,各个区域间经济分化十分严重,中国东西部差距过大,制约了全国经济的整体战略选择。“地区差距的扩大造成了东部和中西部对政策产生不同的需求,东部希望中央政府继续放权和进一步市场化,而中西部则希望中央政府加强中央集权。”[3](P21)
同时,区域政府间或辖区政府间竞争有愈演愈烈之势,经济区域间资源大战屡禁不绝。虽然中央政府采取种种措施,谋求统一的市场秩序,但由于政治主导的区域冲突仍相当顽强地存在,制约着区域合作的实现和要素禀赋的合理配置,各级政府有令不依、目光短浅、市场分割现象仍然十分严重。在国家宏观管理中,不存在可供区域管理利用的治理结构,对于区域治理缺乏战略性的考虑,往往头痛医头,脚痛医脚,“中国目前尚未形成完整的区域政策体系,最明显的表现是迄今为止仍没有为实际部门所采纳的问题区域区划框架,最多只有贫困地区划分,这对完善区域政策来说等于缺乏基本的基础。”[4](P28)中国缺少负责区域管理的综合性权威机构,以协调全国区域发展与合作。良好的公共管理是社会良性发展的基本保障,而社会发展中出现的种种问题又是催生公共管理进一步发展和创新的源泉和动力。应对上述纷繁杂芜的社会生态变化,应对政治经济“区域化”和“一体化”所带来的挑战和机会,要求实现公共管理创新,实行区域公共管理。
2区域公共产品的供给———区域公共管理的路径选择
关于公共产品的概念,萨缪尔森的定义是:“每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少。”[5](P387-389)而公共产品可从不同标准上进行分类。根据其空间区域的外溢性范围的不同,可将公共产品划分为洲际区域内跨国家的“宏观区域公共产品”、次区域跨境的“中观区域公共产品”以及一国内部的地方“微观区域公共产品”。因而所谓区域公共产品是指对那些居住在某一地理区域内,只占全国人口一部分的人具有非竞争受益的公共产品。[6](P58)
区域公共管理的逻辑起点是区域公共问题,因此,为区域协调、持续、稳定和快速发展提供一个解决各类区域公共问题的区域公共管理平台是各级地方政府的重要职责。即通过各种制度、机制安排来协调和配置区域内部的各种资源,通过提供不同形式、不同层级的区域公共产品和公共服务来解决区域内部及区域之间共同面临的各种区域公共问题,其中的关键在于如何建立和完善恰当的区域公共产品提供和管理机制。[7](P69)同时,提供各种公共产品和公共服务也是现代市场经济中政府的一项基本职能。在区域经济一体化的形成和发展过程中,各种公共产品、公共服务的缺乏和基础设施建设的不足成为制约区域经济发展的一个瓶颈,需要区域内的各级公共行政主体合作提供。恰当的区域公共产品生产、提供机制有利于区域合作机制的形成,从而找到解决区域公共问题的有效手段;有利于区域稳定、协调发展和社会公平的实现,有利于提高区域公共问题的治理水平。因此生产和供给必需的“区域公共产品”,成为区域政府和其它非政府组织治理“区域公共问题”的关键。
但由于这些“区域公共产品”一方面具有一般公共产品的两大基本特性,即消费的非竞争性和非排他性,另一方面,还存在着如下几个特征:(1)受益上的区域性。这是指区域公共产品消费上具有空间限制性;(2)存在着溢出效应和拥挤效应。溢出效应是指这一公共产品的受益范围与行政上的地理范围不一致,即其受益范围大于行政界限,从而向相邻的区域扩散的现象;拥挤效应是指由于大多数地方公共产品的收益只覆盖于有限的地理范围,随着人口规模的扩大,使用者的增加,这些地方公共产品将变得拥挤;(3)提供的层次性。这是指它需要按不同的受益对象,由不同级次的区域政府提供;(4)市场的相似性。即人们选择在哪一个区域生活时要考虑的一个因素是该区域的税收及公共产品和公共服务的组合状况,人们会选择能够使其满足程度最大的那个区域,这实质上等于人们在各区域间“选购”、“购买”他们认为是最好的地区,这与私人市场的特征是极其类似的。因而一方面区域间单个国家或地方政府也同样会有“搭便车”心理,没有动力甚至采取规避心态去对待这些问题,另一方面区域政府又不得不去解决这些问题。因此,“区域公共产品”的生产和供给又呈现出不同于一般公共产品的复杂性。
3我国区域公共产品供给的现状与问题
3•1区域公共产品供给模式单一
随着我国社会主义市场经济体制框架的确立,经济体制改革的不断深入,反映在财政上就是分税制改革和财政分权,地方财政独立性增强,地方政府拥有了独立的地位和自主预算权。这使地方财政不断退出竞争性领域和私人产品供给市场,巩固和加强其区域公共产品的供给职能。在区域公共产品的供给上,形成以地方政府为主,私人部门和投资者为辅的格局。但私人部门和投资者活动范围和配置区域公共产品的数量极为有限,主要是因为存在着严格的政府管制和行政审批制度,私人部门和外国资本不能进入公共产品的生产市场。公共产品的生产主要是由各级各类国有企事业机构来进行。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高,社会对各类公共产品的需求数量和质量不断提高,单靠公共财政资源难以满足,而市场准入壁垒使得大量的民间资本无法进入公共产品的生产领域,资源在公共产品与私人产品、公共部门与私人部门之间难以自由流动和优化组合,公共产品生产领域的产权过于集中于政府及其公共部门手中,产权结构单一、僵化,竞争机制难以形成。
3•2区域公共产品供给不足与过剩并存
中央和地方政府根据其财权和事权的大小来负责提供不同层次的公共产品。全国性公共产品由中央政府提供;区域性公共产品由地方政府提供;跨区域性公共产品,由于受益地区的交叉性,可以由受益地区的地方政府协商解决,也可以由中央出面协调,由地方政府具体负责提供,中央政府通过转移支付负担一定比例的经费。但是目前我国的区域公共管理制度和区域基础设施供给制度缺乏公平的合作体系,区域政府间公共产品生产资源配置范围和公共财政支出责任划分不清,单个的行政主体过度关注行政区内部的公共管理及其基础设施,造成区域内的公共基础设施供给不足和供给过剩并存的局面,不仅浪费了区域内的公共资源,而且不利于经济区域的整合与发展。
3•3区域公共产品需求表达困难
在区域公共产品供给的决策机制上,地方政府及其官员往往根据各自的“政绩”和“利益”的需要进行决策,这种自上而下的决策机制带有很强的行政指令性,而不是由受益地区的内部需求来决定,地方公众需要的是有利于生产和生活的公共产品,以增加自己的产出数量和福利水平,但是现行地方公共产品供给机制不能反映受益地区对地方公共产品的需求状况,忽视了公众意愿,一方面造成所谓的地方公共产品过剩,另一方面导致公众真正需要的地方公共产品又供给不足,如社会保障、医疗服务等等。因此,随着我国经济体制改革的深入和微观主体维护自身利益要求的日益提高,地方公共品的成本筹集和具体分配应具有更高的透明度和民众对决策的参与度,这是市场经济条件下公共品供给发展的必然趋势。
3•4区域公共产品供给财政体制混乱
经济体制改革以来,我国的财政体制围绕着“放权让利”进行了几次不同程度的创新,政府收入在这种制度创新中自然而然地被划分为三部分:预算收入、预算外收入和制度外收入。预算收入和预算外收入被称为制度内收入,从理论上来讲,它们应该是公共品供给的主要来源。但是在我国地方政府的收入组成中,制度外收入一直在呈不断扩大之势,近年来在有些地方甚至超过制度内收入,在政府收入中占绝大比例。区域公共产品的制度外供给导致资源配置效率低,关键在于这种筹资方式的“暗箱操作”和运作的不规范、不透明。因为运作的不规范,各种收费标准极不一致,造成了巨大的效率损失和公平损失,增加了微观主体的经济负担,影响了资源配置效率和区域经济的发展。
4我国区域公共产品有效供给的途径
第一,转变政府职能,合理界定政府和市场的职责范围。市场经济条件下,界定政府和市场事权范围的标准是:凡是市场能够有效提供的事务,事权归市场;市场不能或不能完全提供或协调的,只有政府出面组织才能实施的事务,事权归政府,政府的职能可以概括为“宏观调控,市场监管,公共服务,社会管理”。按照这个原则,政府的投资重点应是市场配置资源失灵的领域,以及对结构优化有突出意义的领域,所以国家财政主要应承担维持政府运转、基础科研、公益事业、基础设施和基础产业等方面的资源配置。对于那些应由各级政府共同承担的事务,可以考虑由某一级政府具体承担实施,经费通过政府间转移支付制度解决,并以这些投资适时对经济进行必要的宏观调控,引导、监督市场向良性方向发展。财政逐步从个人、企业或市场有能力承担并对整个经济不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域中退出来。要实现这些,必须依赖政府机构改革,转变政府职能,实现政府职能的真正归位,集中财力解决一些社会公共问题,为实现公共服务的均等化提供财力支持。
第二,制定各级政府事权划分的法律规范,合理划分中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的职责范围。划分中央与地方以及上、下级政府事权范围的原则是:属于全国性共同事务的事权,应由中央政府决策、承担和管理;属于地方性共同事务的事权,应由地方政府在中央统一政策许可的范围内自行决策、承担和管理。地方政府间事权的划分标准是受益范围和规模,若政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高,受益对象是全省范围居民,则事权归省一级政府,由省级政府负责支出和管理;若政府活动或公共工程的规模较小、难度小、技术要求不高,受益对象是市(地)、县、乡(镇)范围居民,则由市(地)、县、乡(镇)政府负责支出和管理。
第三,建立地方公共品的需求主导型的供给决策机制。公共选择理论认为,有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治学家的智慧,而是取决于决策规则。区域公共产品的效率在于公共支出是由地区公众的偏好和意愿决定的,其决策理论应是“消费者”取向的,实施手段是公共选择。1956年,蒂布特发表了《地方支出的纯理论》一文。[8](P416-424)文中设计了公共产品的偏好显示机制,从而在公共产品供给中引入了消费者的选择。区域性公共产品与全国性公共产品不同,消费者是有选择权的。在一定的条件下,消费者可以选择自己喜好的区域公共产品,也可以拒绝某个区域的公共产品,其具体方法便是“用脚投票”,即选择一个所提供的公共产品对自己效用最大的区域居住而放弃对自己不适合的区域,进而实现对公共产品的选择。因此,地方政府应建立民主化决策的制度,如预算听政制度,特别是一些重大支出项目,要让公众知情并广泛地讨论;同时地方政府还应将公共产品决策公开,通过法律程序,将信息提供给公众监督,只有这样,消费者才能进行理性的选择。因此,政府准备做什么、怎样做、做的成本是多少、做了以后能达到什么目标等相关信息应该公开,以利于消费者选择。
第四,建立规范的地方财政收入机制,强化财政支出管理。规范非预算收入管理,赋予地方政府一定的税收立法权,完善转移支付制度,健全分税制财政管理体制;改革预算编制办法,明确支出预算编制依据,充分体现政府职能;细化预算内容,加强预算论证;严格预算支出约束和监督;改革现行国库分散支付制度,实行国库集中支付制度;引入市场机制,推行政府采购制度。
