区域公共管理核心关系思考

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一、横向地方政府间的关系模式

区域内的各政府组织基于本身合作的必要性、意愿和专业需求、财政资源和风险分担,以及追求效率与效益等方面的考虑,会采取有限合作、适当合作或大型合作等方式来从事跨域或跨界合作。[2]一般而言,政府之间的合作是实现区域合作最主要的机制。当今,政府主导型的区域经济合作组织仍然是区域合作的重要形式,地方政府仍然充当各地区经济发展的主导力量。从各国政府跨区合作治理过程来看,地方政府间横向关系才是府际关系的关键性要素。地方政府的横向关系有两种类型:一种是同级地方政府之间的平行关系;另一种是不同级别但又互不隶属的地方政府之间的斜向关系。地方政府间的横向关系,无论是平行关系还是斜向关系,彼此都不存在领导与被领导关系,也不存在管辖与被管辖关系、监督与被监督关系,它主要表现为交流、竞争与合作的关系。如果说地方政府间的纵向关系具有政治和行政意义的话,那么地方政府间的横向关系则主要具有经济和社会意义。[3]

正是在地方利益驱动下,各种形式的区域性开发和合作趋向方兴未艾,这些活动以地方政府为主要组织者。传统的府际合作以具有隶属关系的纵向合作为主,地方政府间的横向关系主要表现为相互竞争关系。但近年来,随着区域经济的深入发展,政府间的横向合作关系获得了长足发展,相互依存和相互合作已经成为府际关系发展的新趋势。为了解决地方政府之间的共同问题或协调多方在某领域的关系,地方政府之间通过签订正式或非正式的协议、设立委员会等多种形式形成合作关系。地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系,从而增加了地方政府之间的相互依赖性。地方政府间的合作主要以经济协作为基础和纽带,普遍促进了相关区域内基础设施等公共产品的改善,促进了要素在区域之间的流动和合理布局。就区域公共管理而言,在区域经济一体化的背景下,合作是地方政府间关系的主流。当前地方政府间的合作主要有都市圈、政府链、区域性地方政府论坛、功能化特区、区域委员会等形式。区域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理,诸多形式的地方政府间关系实质是平等的伙伴关系。伙伴关系缘起于城市治理,特别是指城市政府与私营部门在公共服务提供上的合作伙伴关系。

目前,伙伴关系一词已经被运用到政府间关系的具体工作方式中,成为政府间横向关系模式变迁的趋向之一。尤其是在一个很多重大问题都没有固定的区域限制、很多领域权力重叠的时代,伙伴制可能是一种填补空白和建立至少是部分责任制的有效方式。[4]政府间伙伴关系的特征表现为:①能够制造合作者之间的协同效应;②能够将风险分散给各参与者;③有助于一个参与者影响另一个参与者的世界观和行为方式;④能成为获得更多财政资源的手段;⑤能够减少公开冲突,创造和谐政策气氛,促进政治合作;⑥减少对政府过多的要求,并创造更广泛和更分散的责任制。[5]通过利益、风险以及责任共担的伙伴式关系,减少了每一个政府处于矛盾中心的可能性,降低了区域公共管理的机会成本。

从西方发达国家的经验来看,政府间伙伴关系的运行与政府行政体制的运行是双轨的,并且伙伴制并不会取代政府的行政等级划分。因为,伙伴关系仅仅是政府间处理共同面临的问题的具体工作方式,它并不会影响参与其中的各地方政府管理其辖区的各项权力,更不会打破原有的政府间纵向等级辖制结构。在市场经济发展和全球化的浪潮中,地方经济力量仍在不断增强,如何既能维护各地方政府对其辖区的治理权能,又能促使地方政府间通力合作来共同处理区域内的公共管理事务,成为世界各国地方政府急需解决的一个重要问题。伙伴关系的模式提供了一个较好的借鉴。借鉴国外区域公共管理和政府合作的模式,并结合我国区域治理的具体情况及其所处的环境,笔者认为,鉴于我国的区域发展参差不齐,差别较大,就全国范围来看,比较适合我国的区域政府合作模式有以下几种:

1.地方政府间的专题项目式合作专题项目式合作主要是围绕一些跨地区的项目进行的,而这些项目通常是地方政府难以单独解决的区域性公共问题、矛盾或者需求,如跨区的基础设施、环境治理等,通常需要通过一些项目合作的形式来实现区域合作。这种合作可以根据不同的跨区公共问题的需求而量体定做,具有很强的针对性和便利性,另外还具有较强的灵活性和时效性,往往随着某个公共问题的出现而开始,也随着该问题的解决而终止,不需要设立专门的区域性机构,是一种较为简单但且有效的区域合作的实现方式。正因为这些优点,也由于几乎每个区域都存在着大量需要合作解决的区域性公共问题,所以这种合作模式的应用范围比较广泛,频率也比较高。但在这种合作模式中,必须注意一个问题:就是参与的各地方政府必须在平等自愿的前提条件下达成合作共识,并在合作之前,就合作的内容、各方需要承担的责任和义务等签订协议或合同,以免事后产生不必要的纠纷。这种合作模式简单易行、效果显著、对政治生态环境的要求不高,在我国的区域合作中可以灵活地加以运用。

2.区域行政专区式合作这种合作形式主要借鉴了美国的专区(specialdistrict)制度。这种制度是美国府际合作方面比较成功的制度创新。它被广泛用于美国社会区域性事务的管理、提供跨行政区公共服务与产品等方面,收到了良好的效果。这里所说的美国的专区,是由美国州议会或者地方政府根据法律创设的具有特殊目的的“政府”,它通常行使一种或有限的几种职能,拥有独立于一般政府的行政和财政自主权。如图书馆区、消防保护区、公共住房局等等。[6]设专区主要是为了履行超出地方政府行政边界的某种功能。区域内的普通地方政府之间将各自的全部或者部分区域合并为一个专区,设立独立的管理机关,目的在于实现规模经济(如排污区),让该项功能的所有受益者包括在内(如空气污染防治区)以减少搭便车现象,或者与某项职能的自然边界相吻合。专区的最大优势就是它可以突破现有体制约束,在不涉及现行行政管理框架的情况下,实现区域职能(一般是部分职能)管理方面的一体化,而且不用产生大都市政府,从而避免了大都市政府中对区域性服务的集中而产生的规模不经济现象。这种合作模式较之专题项目式合作而言,实现的难度稍大,对政治体制等的要求也比较高,只有发展较为成熟的区域才可以考虑。除借鉴美国行政专区的成功经验外,还要紧密结合本区域的实际情况,通过合作和联动,创建富有中国特色的同域职能管理机制和相关体制,设立某些公共服务领域的专门区。

3.城市联盟式合作政府联盟(联合体)也是一种较为可行的尝试,其组织化、制度化程度都要高于前面两种类型,是一种具有调试性质的形式。组建的城市联盟不属于一级政府,不是行政实体,而是一个类似于邦联的灵活的联合体,成员政府彼此让渡出部分公共权力,制定具有法律效力的制度章程,明确规定职责内容与管辖范围,在共同的事务管理和治理领域内享有唯一的权威性,而在超出此范围外则无权干涉各地方事务。[7]应该说,就长三角地区各城市当前的合作程度而言,在长三角地区建立“城市联盟”来统一行使跨界职能、协调政府间的利益、解决政府间的利益冲突问题是一个较为合理可行的选择。该城市联盟不是一级政权,它与两省市政府间的关系,只是行政业务上(仅限于区域性事务)的领导与被领导关系。作为中央政府在长三角区域的派出机构,并在其下设立委员会或董事会等性质的常设机构,各地方政府作为委员会成员,具有平等的地位。该委员会具有区域性公共事务的实际行政决策权和强制执行力,负责规划、协调整个长三角区域的建设与发展。按照这种组织设置,现有的省级政府与其辖区内的城市关系在整体上没有太大的变化,领导体制、行政体制以及财政关系依旧。只是对于那些被纳入长三角大都市圈发展的城市,在某些涉及长三角区域的领域,如产业布局、水、电等资源管理、环保建设等方面的领导权与决策权归属长三角城市联盟及其常委会行使,统一规划,统筹安排。

这是地方政府在一定范围内、某种程度上分权的尝试,便于地方政府转变职能,对地方事务进行更为有效的管理与服务。当然,区域内政府的合作模式远不止这几种,并且,随着区域经济的发展和各种制度创新的跟进,还会有很多新的合作模式和区域协调管理模式出现。区域在选择政府间的合作模式时,要做到不拘一格、综合运用各种合作模式,并随着形式的变化不断地尝试新的合作模式。

二、地方政府与非政府组织间的结构安排

在地方政府与非政府组织间的结构框架问题上,网络治理提供了良好的理论支持。网络模式强调的是政府与非政府组织间的相互依赖关系和平等关系。它们在地位上是平等的,但又因为其独特的目标和资源而成为网络中不可缺少的结点,即主体之间是相互依赖的,并采取合作的策略来实现各自的目标。我国非政府组织的发展基本上属于政府主导型,即政府在非政府组织的产生、运行、管理、监督等各环节中都发挥了决定性的作用,行政性因素融入到非政府组织建设之中,政府通过调控、指挥,有效地将非政府组织建设与政府行政的治理目标紧密结合,二者相互支持、相互依存。[8]这种将非政府组织纳入政府行政体系,从而建立一个在政府指导下依托社会的多渠道公共管理网络的做法,是符合我国当前实情的,无论是对政府体系还是对社会公众都是大有裨益的。但是,事物的发展都是辩证的,从目前我国的非政府组织的实际运作情况看,政府与非政府组织合作有余,分工不足;从属有余,自立不足。

不可否认,这种模糊的政社关系确实在短期内为非政府组织的成长发展提供了一条快捷的发展道路。同时,也有利于政府对非政府组织的管理和利用。但从战略性高度来看,这种状况无论是对非政府组织自身还是对于政府行政体系的长远发展都是非常不利的。因此,重新界定国家与社会的关系模式是非政府组织发挥应有功效的前提。应该说,非政府组织和政府的关系,是伙伴关系而不是行政依赖关系;是协商关系而不是隶属关系;是平等的合作关系而不是上下级行政隶属关系。[9]它们“在政治体系外部弥补政府组织治理公共事务的不足,同时发挥自身灵活、精干、专业、高效的优势,并重新激活公共事务领域中被政府组织所遗漏的治理盲区”。[10]要实现非政府组织与政府在区域公共事务上的平等治理,必须借助制度设计明确双方的治理重心,平衡政府和非政府组织之间的责、权、利关系,并将其规范化和制度化。这是构建两者良性互动关系的核心和关键。

1.平衡政府与非政府组织间的权力关系,并划分双方的治理重心政府运用公共权力来管理社会公共事务,其公共权力是职位赋予的,但完全依靠政府来进行公共管理不能取得最好的效果,政府必须把一部分权力分离出去,还权于社会,而非政府组织就成为承担这些职能的社会组织。非政府组织的权力一部分来自其担负的职能,另一部分来自于政府下放的公共权力。从这个意义上说,政府与非政府组织之间的权力关系,实质上是两者之间在职能分配上所产生的关系。目前,我国政府与非政府组织的职能分配应该是:正如通常所讲,政府的职能是掌舵,在公共事务治理中应该主要是制定政策而不是执行政策。也就是说,政府职能主要在于宏观经济管理和社会发展的总体协调,而非政府组织则偏重于微观社会公共事务,越是接近基层方面的公共事务,越有可能让相关的非政府组织来完成。政府需要建立一套有效的机制来逐步调和政府与非政府组织之间的权力关系和职能分配关系。在政治、经济和社会三大领域,政府与非政府组织在区域公共事务治理中的重心问题是不同的:就政治领域的治理而言,一般由政府来承担,非政府组织参与的余地极其有限;在经济领域的治理中,政府的治理重心是为区域内的市场经济活动提供基本的法律保障和制度安排,并对其活动进行宏观调控,非政府组织的治理重心则放在加强政府与市场的沟通上;在社会领域的治理方面,非政府组织的作用相对于前两个领域来说是最大的,与政府的合作也是最密切的。[11]

2.平衡政府与非政府组织间的利益关系任何一个组织的存在都有一定的利益需求,但由于其性质不同,利益偏向也各不相同。相互关联的组织之间也存在着利益连带关系:政府利益不但包括政府作为利益主体所追求的自身利益,还包括政府所代表和整合的社会公共利益;非政府组织利益不仅指其自身生存和发展所必需的组织利益,还指其所代表的特定群体的利益或某些社会公共利益。非政府组织是为了弥补政府提供公共服务的缺陷而产生的,面对日益多样化的公共需求,政府需要非政府组织共同来提供公共物品和公共服务,政府与非政府组织都是区域公共事务治理的主体,从这个意义上来说,两者的利益是一致的,都是公共利益,因此可以实现利益共享。但从非政府组织的角度看,解决资金方面的问题是处理与政府利益关系的关键。非政府组织往往走多元化的筹资道路,从政府、企业、个人等多方面筹措资金,拓宽自己的发展空间。在筹资过程中,由于资金提供主体的局部利益和公共利益之间的矛盾,也会产生一系列的问题,可能导致非政府组织在提供社会服务时,将公共利益转化成资助者利益、非政府组织自身利益、政府自身利益等。要减少这种与公共利益的偏差,一方面要完善监督机制:不仅应对非政府组织进行监督,还应在公众、政府与非政府组织之间形成多元的循环监督;另一方面,还要建立与监督相配套的反馈机制:包括公众对政府和非政府组织自下而上的反馈,政府对非政府组织和公众自上而下的调查等,以及非政府组织对政府和公众公开其行为、活动等。

3.平衡政府与非政府组织间的责任关系从组织存在发展的要求来说,责、权、利三者必须统一。在组织行为中运用政治权力或经济权力获取所需利益的同时,必须要承担一定的责任,包括社会责任和组织责任。由于组织的社会合法性取决于服务对象的认可和支持,因此必须把对服务对象的责任放在首位。政府为了降低公共服务成本,满足公众多样化的需求,将一部分公共服务职能转移给了非政府组织,但这并非表明政府在转移职能的同时也转移了责任。政府转移的只是微观社会责任,仍然负有宏观社会责任,特别是在我国非政府组织存在资金不足、管理不完善等缺陷的情况下,政府对非政府组织更负有不可推卸的监督管理责任。具体来说,政府的责任在于建立公平竞争的公共服务体系和资助管理机制,确立公共服务的标准,为公众提供公共服务信息并使其明确申诉程序,保证公众获得的公共服务的质量。而非政府组织的责任除了要完善自身管理机制,更要保证有效合法地利用资源来提供合格的公共服务。

4.将政府与非政府组织间的责、权、利关系规范化和制度化政府与非政府组织的权力、利益、责任是相互关联、相互统一的,在确定两者之间的责、权、利关系之后,关键就是要将其规范化、法制化。这是实现两者良性互动关系的保障。客观地说,我国关于这方面的法律建设取得了一定的成绩,但仍然存在着一些问题,如法律体系混乱、不配套、法律规范粗糙、不够透明等。加强非政府组织的立法,实现政府与非政府组织关系的法制化,不但可以依法促进非政府组织的发展,发挥其在区域公共事务治理中的积极作用,还有利于政府依法对非政府组织实行有效的引导、控制和管理。同时,它也规定了政府对非政府组织应尽的义务,有利于保障非政府组织的合法权益和独立地位,促进非政府组织的健康发展,使政府和非政府组织之间的良性互动互补关系法制化、规范化。

总之,区域公共事务的治理需要各政府组织、非政府组织的通力合作、协同共治。而做到这一点的关键就是要在它们之间形成一种规范化的权责关系。