社会公共管理中的人口管理
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可以说,社会公共管理面临着的是整个社会,因此它是一个非常宽泛的社会实践领域,涵盖着涉及全体公民的社会生活的方方面面。其中非常典型的就包括在教育、交通、卫生、社会基础设施等领域进行的管理和服务活动。因此,要对这样一个宽泛领域的基本概念和基本范畴进行归纳、概括,是一件极其困难的事情。活动的多样性和内涵的丰富性,使得在社会公共管理领域,不仅出现了大量不同的术语和概念,而且同一概念也具有着各种不同的定义。这些概念和术语最经常见到的包括:“公共管理”(Publicmanagement)、“公共行政”(Publicadministration)、“公共政策”(Publicpolicy)、“公共事务”(Publicaffairs)、“公共利益”(Publicinterest)、“公共物品”(Publicgoods)以及“公共部门”(Publicsector)等等。显然,这些概念既代表着不同的内涵,又反映着分析者和实践者对社会干预的不同视角。以“公共行政”的概念为例,在过去10多年,就出现了不下数十种的定义。
尽管出现了不同的立场和视角,但是在对“公共行政”的界定过程中,归纳起来人们都是在尝试着回答下列问题:(1)政府行政管理部门(以某种方式与立法和司法部门相关)的地位和作用;(2)公共政策的形成与推行;(3)涉及到大量与人类行为和人类做出的合作式努力相关的问题;(4)一个在诸多方面与私有性质的行政管理不同的领域;(5)产生公共物品与服务;(6)植根于法律并涉及对法律的实施1。在社会管理领域,基础概念没有权威且被大多数人公认定义的现象,几乎比比皆是。特别是对于公共管理这样一个面对全社会处理公共事务的领域来说,尤其典型和突出。为此,需要在不同的概念和同一概念的不同定义中,发现其内在的共同要素、特质及其“边界”。这也是我们考察人口管理是否属于公共管理的一条基本途径。根据研究社会公共管理历史更悠久的国外文献,从“公共管理”的概念来看,涉及的基本要素主要包括:所要达及的社会目标、为实现目标所需的资源以及管理所处的内部和外部环境。而这些要素又集中表现在配置(主要是对有限资源的配置,其中包括人力资源的配置)、关系(例如:政策与管理的关系、组织系统内部与外部的关系、理论与实践的关系、决策与推行的关系等等)、过程(例如:决策过程、政策推行和干预过程、项目实施和评估过程等等)、机制(沟通、激励、惩罚等等)和行动(诸如服务提供、需求评估等等)等一系列的方面。
概括地说,公共管理就是公共部门在一定的社会环境中,通过对有限资源的合理配置和利用,通过建立和协调内部与外部的关系,利用一定形式的社会行动与干预方式,解决现实问题,满足人们的人性需要,从而实现特定社会目标的社会实践。显然,联系所涉及到的“公共部门”、“公共事务”、“公共行政”以及“公共管理”等基本概念,这里的关键是它们都体现着“公共”(public)的性质与特点。这既是它们的共同点,也是概念范畴中的关键性要素。综合以往的部分研究、分析成果2,我们可以看到在公共事务管理中的“公共”性质集中体现在下列方面:(1)所面对的是相当复杂、且极有可能出现歧义的社会任务;(2)在决策的制定和推行过程中面临着更多、更困难的问题;(3)有着更复杂的组织团队且其激励机制更为多样;(4)更多地涉及保证机会与提高能力的问题;(5)主要是在市场无法发挥作用的领域或方面起主导作用;(6)从事着反映社会发展方向和具有深远意义的各项干预活动;(7)具有更严格的社会承诺和合法性标准;(8)具有更大的机会回应社会公平的问题;(9)必须代表并推动公众利益的实现。
通过上面对公共管理基本概念及其内涵的简要讨论,结合人口管理的范围和特点,我们可以看到:人口管理具有“公共管理”所具有的一切“公共”的性质,它是一项十分典型的社会公共事务管理。首先,人口管理面对的是调控人类社会的主体———人口群体的自身行为(包括婚姻、生育以及迁移流动等)这一复杂的社会任务,而千百年来这一领域一直被认为是私人生活及其选择的领域。因此人口管理所面对的是异常复杂、也极易出现分歧的管理和服务客体。其次,人口管理涉及的是人类社会生活的主体-人口及其复杂的行为,这些行为关联着人们社会需求的多个层面。如其中的婚姻、生育等行为就不仅具有社会属性,而且体现着生存、繁衍的基本生物需求;人口在地理空间的迁移流动更是集社会、经济和文化内涵为一体的复杂现象。
这不仅导致人口管理的决策及其推行异常地复杂和困难,而且其中很多方面都是市场的力量所无能为力的。再者,从根本上看,人口发展是宏观意义上的发展与变化,关系到国家与民族的整体利益和长远利益,无法依靠个体甚或某些群体的努力来进行调整与约束。特别是在一些发展中国家,大量个体的现实生活需要与社会的整体利益存在着明显的差异,导致国家的人口发展目标与个人的具体行为不仅存在分歧,甚至存在矛盾,为此需要通过社会干预和调整,来回应社会公平与发展的客观要求,推动整体利益的更好实现。第四,人口管理的最高境界是促使人们能够从“被动”转向“自为”,自觉调整自己的“人口”行为,将社会发展需要和整体利益的实现作为自身选择与行为的准则,而要实现这一点,提高人们的发展能力并提供发展机会至关重要,这成为人口管理的核心任务所在。第五,人口管理涉及到社会中的每一个成员,关系到个体生活的重要方面,是一项庞大的系统工程,不是靠某些群体或小的组织团队能够完成的,因此人口管理直接涉及到复杂的组织体系与团队,涉及到立法、司法和行政管理这些公共管理的所有基本方面,它的激励机制与组织运行机制具有特殊重要的意义。最后,实现人口与社会经济协调发展、与资源环境相互适应,是实施人口管理与服务的宗旨和终极目标,这就在最高的层面上反映着社会发展的方向和具有深远的意义。而人口发展表现出的巨大惯性和人口事件发生后的不可逆转性,更赋予了人口管理其特殊的深远涵义。从上述我们可以看到:人口管理不仅具备公共管理所有“公共”的性质,而且在很多方面非常突出和典型,是最宏观层面的社会公共管理。
它的最终目标就是通过合理、科学的管理活动,不断提高人们的生活质量和生命质量,从而实现“人的全面发展”,实现社会更健康、协调和稳定的发展。
2人口管理的特殊性质
社会公共管理作为一般意义上的管理活动,与经济管理共同体现着计划、组织、协调和控制等基本的管理职能,但是与经济管理又有所不同,社会公共管理十分注重信息和服务功能,强调它的公共性和政治性。人口管理在认同上述基本管理职能的基础上,在人口的婚姻、生育和迁移流动管理等具体领域都十分重视其社会服务功能、沟通功能和信息功能。同时我们看到:近些年国际社会中计划生育管理和生殖健康服务等社会系统工程的存续与发展,对于人口、资源环境与可持续发展和作为基本人权的生育权利的论争等,无不集中反映着人类社会在人口问题上的公共性和政治性。从这些意义上说,人口管理活动也体现着公共管理最典型的特征。至此,我们可以给出人口管理的一般性定义:人口管理就是社会的正式和非正式组织为实现预定目标,对人口行为或事件(诸如婚姻、生育、死亡、迁移流动及人口老龄问题等)进行计划、组织、控制、协调、服务及信息储存与传递等活动的社会实践过程。尽管人口管理是最典型的社会公共管理,但是由于它的具体管理目标、服务对象和社会职能等与其他许多社会公共事务专项管理有所不同,因此人口管理具有自身的特质,在社会公共管理中占据着独特的、不可替代的位置。这种特质主要缘于人口管理对象的独特性和人口管理活动的特殊性。
2•1人口管理对象的基本特征
(1)人口管理对象、即人口事件或人口行为大多属于无组织行为(有组织行为在管理学中一般是指有共同目标的机构或整体性行为,即指人们在一定的相互关系中的工作与协作)。虽然在现代社会中,人口行为或人口事件已不是“纯粹”的个人私事,但是对于绝大多数社会来说,婚姻、生育以至死亡,依旧是充满“个体色彩”的行为或事件。无组织行为与有组织行为有很大的区别,它主要表现出下列特点:①目标的隐含性与复杂性;②发生的随机性;③主体的分离性;④个体的多样性;等等。因而相对于有组织行为而言,社会对无组织行为的调控、约束和引导就特别的复杂和困难。无论是历史地看,还是现实地看,人口行为多属于无组织行为。例如:对于一个人口总体来说,个体的死亡现象具有明显的随机性和随时性。又比如婚姻现象,它虽然在各个社会都作为一种社会制度而受到法律规范的约束,但是在法律许可的范围内,对各个个体来说,跟谁结婚、什么时候结婚、在哪里结婚以及以什么形式结婚等就没有统一的标准、而且也不可能有这类社会标准。与此类似,人类的生育行为长期以来也一直被认为是个人私事,孩子生多生少、生早生晚和生男生女是夫妇个人的选择权利和自然法则(若不考虑胎儿性别鉴定这类人为干预技术)。就连按惯例在世界各国都属于有组织行为的劳动就业活动,在诸如中国这样存在二元社会经济结构或仍具有传统经济色彩的国家和地区,农村人口的自然就业方式也在一定意义上属于无组织行为。正是由于人口管理对象的这一特征,使得人口管理与一般意义的社会公共管理活动有很大区别,与经济管理活动的差异就更大。
(2)人口管理对象多具有自然与社会双重属性。对于人口婚姻、生育、死亡等现象来说,这一特点十分明显。例如人类的生育行为,就其生物学意义来说,是一种自然生理现象,它维系着人类的繁衍和社会的延续。但是在当代社会,妇女的平均生育子女数、无论在哪个社会都与她们的自然生育能力(总和生育率大约在11.3)有很大差别,不同社会之间的差异也相当显著:有的发达国家平均每对夫妇只生1个多孩子,而有的发展中国家夫妇平均生到7个孩子以上。显然,这些差别已超出了自然生物现象的范畴,只能用社会、经济、文化等因素来解释。人口行为(事件)具有自然和社会双重属性的这一特点,使人口行为模式具有相当强的发展惯性和客观存在的必然性、合理性。旨在引导或约束这些行为的人口管理活动的介入,必须十分谨慎和适度。这也使得人口管理与经济管理和某些社会公共管理有明显不同。
(3)人口管理对象多属于复杂的社会文化现象。很明显,在当代,无论是生育还是婚姻现象都已远远不只是人类的生存需要和生理现象了,经过长期的历史演变和社会发展,它们已变成十分复杂的社会文化现象。在中国,人们常称之为“婚姻文化”或“生育文化”。就婚姻而言,作为一种基本的社会制度,在不同的文化环境中,其内涵和表现形式是非常不同的。例如:对于不同的民族来说,在嫁娶方式、婚姻形式、离婚的规定等很多方面差别就很大。像我国云南省的少数民族纳西族,数十年前还盛行具有母系社会特征的走婚制———“阿注婚”,这种以女性为中心的婚姻制度就具有很浓厚的民族、地域文化色彩。生育行为也同样复杂。在中国长期以来一直有内涵非常丰富的“多子多福”、“养儿防老”、“传宗接代”等俗语,它们是被老百姓世代相传、广为接受的重要社会规范和行为准则,并被赋予了浓重的伦理道德色彩。所以我们要对这类人口行为进行社会整合与管理,难度显而易见。清楚了解和认识这些活动所处的社会文化背景,是科学、成功的人口管理活动实现的必要条件。
(4)人口管理对象多属于涉及面很广的大众行为。例如:婚姻与生育行为,在每一个社会,除了极少数人因为某些特殊的原因,不婚或不育外,绝大多数成年社会成员,都将在适当的时候结婚生子、成家立业,过正常的婚姻、家庭生活。而在开放、有活力的现代社会里,一生中只呆在一个地方、即从未迁徙过的人已不多见。这使得人口管理相对于某些经济与社会管理活动而言,所面对的是社会中的每一个家庭、甚至每一个个人,因而它是一种更具有广泛性和普遍性的宏观社会公共管理。并导致在人口管理活动中,管理幅度通常较大,这对于管理者及管理活动本身都提出了更高也更为特殊的要求。
2•2人口管理活动的重要性质及其特殊性
由于人口管理对象的上述特点,就带来了人口管理活动与其他社会、经济管理活动相当不同的重要性质:
(1)人口管理是以人口总体为对象的社会公共事务性质的管理活动。尽管人口行为是通过大量个体的具体行为来体现和实现的,但是人口管理活动本身却属于有特定总体目标、涉及整体利益的社会管理活动。因而它的核心是总体意义上的社会调控。按社会学术语来说,人口管理具有社会整合作用。也就是说,对任何一个国家或地区而言,每一个个体的行为后果并不具有“意义”,而是要通过宏观意义上的人口管理活动,引导大众实行符合社会长远发展目标和整体利益的行为。这一点在中国就表现得十分突出,即当某些人口行为不适应社会发展需要时,需要代表社会整体利益的政府,利用一定形式的社会制度安排和社会干预行动,通过涉及全体社会成员且有目标的人口管理活动来改变这种状况,从而促进人口与社会经济的协调发展。由于人口管理的核心任务之一就是通过改变人们的观念来影响人们的行为,因此人口管理活动常常表现出一定的超前性和独特的社会进步意义。
(2)人口管理活动是以“人为本位”的社会管理活动,因此它的信息功能和服务功能十分显著。目前在世界各国,无论其人口状况如何,都程度不等地存在人口管理活动。因为不管是刺激人口增长,还是控制人口增长;不管是规范婚姻行为,还是调控生育行为;不管是鼓励人们空间移动,还是限制国际移民;终极目标都是要促进人口与社会、经济的协调发展,进而不断提高人口的生存质量、生活质量和生命质量。这意味着:人口管理活动的实施,最终还是为了“人”本身。因而人口管理重视对人、即全体社会成员的服务,成为它区别于其它许多管理活动的一个重要且鲜明的特点。同时,人口是社会生活的主体和社会发展的根本动力,因此人口的动态过程是制定社会经济发展战略的基本依据和“源数据”,这使得人口管理活动的信息职能非常突出。
(3)人口管理是一项在价值判断基础上进行的社会实践活动。也就是说,在人口管理活动中,人们对人口行为都是有价值判断的,需要在这一基础上来确定管理活动的范围和方式。也以我国为例。首先看计划生育。我国自20世纪70年代以来,学术界曾经有过两次大的关于生育政策的讨论。第一次是在20世纪70年代末期,人们曾就是否应实行“提倡一对夫妇只生一个孩子”的限制性生育政策展开讨论。当时在迫切希望尽快遏制人口过快增长的大背景下,有的学者就提出:依照中国国情,实行“二孩加间隔”的政策可能更为适宜;但也有人主张实行“一孩半”政策,即农村“女儿户”可再生一胎。他们的立论依据是:中国的既定人口目标同样可以达到。显然,这中间就有价值判断。即:生育政策应以下限为准还是以上限为准。也就是说,老百姓对政策的承受力和管理的成效到底有多大?为此,是应该紧紧地把住生育下限,还是赋予一定的政策弹性?20世纪90年代初,在第四次全国人口科学讨论会上,曾又一次掀起一场关于生育政策的讨论。这次讨论的缘由是20世纪80年代中期我国生育政策的调整以及80年代后期我国人口增长反弹的现象。
其争论的焦点是:这次国家生育政策的调整是否得当。实际上,这次争论的产生,也是在价值判断方面存在分歧的一种体现。如果我们暂且不论这两次论战在观点上的是与非,从中所看到的一个关键性问题(即争论的实质)就是:在需要控制人口增长的共识下,要不要考虑群众的生育意愿(在中国主要是农村地区和农民夫妇),以及在多大程度上考虑这种意愿。由此可见,人口管理是一项具有明显社会价值判断的管理活动。另一个例子就是对迁移流动人口的政策与管理问题。先看我国。近些年在改革大潮的推动下,我国大批农民离土离乡,进入城市、尤其是大城市做工、经商、搞服务。他们在给城市居民带来极大方便、进一步激发了城市发展活力、给城市经济以必要补充的同时,也给城市的社会治安、公共设施等带来了巨大压力和许多问题。为此有人曾主张应把严城市、尤其是特大城市的大门;但也有人认为这是改革、发展的必然趋势,只有流动才有发展。其中显然也反映了一种价值判断。即长期以来人为设置的城乡壁垒、居民身份差别,是不是应该打破;农民有没有权利做出进城的选择。显然,这里问题的关键也是在于:价值判断的准绳是什么?它的“度”在哪里?再看世界。绝大部分国家都有国际人口迁移政策。从中东石油国家外籍工人的大量涌入,到许多发展中国家的所谓“智力流失”;从不少发达国家的移民限制政策,到部分地区的难民问题;这中间无不充满了基于国情和利益权衡的价值判断。所以我们说,人口管理是在价值判断基础上进行的、具有广泛意义的社会实践活动。
(4)人口管理活动大部分都是对社会“边缘行为”进行的约束、引导和调控。也就是说,人口管理所要引导、约束的行为,经常且大量是符合“微观”社会环境中的社会规范与道德准则、但与国家长远发展目标和全社会整体利益有距离的人口行为。这类行为无论是从社会制度的角度,还是从人情世故的角度,都并非是“越轨行为”或“不良行为”,而只是一种“边缘行为”。像我国农民夫妇的多育行为,农村地区的“礼仪婚”形式等等,都属于这类“边缘行为”。由于这类行为往往缘于传统,又多符合乡情民意,个体行为的实实在在与宏观影响的虚无飘渺反差极大,因此对这类行为进行约束、引导和调控的难度就比较大。总之,通过对社会公共管理基本范畴和人口管理特质的上述简要分析,可以看到人口管理不仅“当仁不让”地隶属于社会公共管理,而且在最高的层面上体现着社会公共管理的共性与特性,是十分典型的专项社会公共管理。值得指出的是:尽管人类社会的人口管理实践几乎有着与人类文明发展同样悠久的历史,但是无论是人口管理对社会公共管理的理论贡献,还是人口管理对自身的实践总结和概括,迄今与其在人类社会生活中应有的地位和作用还相差甚远。
伴随着21世纪的到来,全球的人口总数已跨越了60亿大关,在可预见的未来数十年,正越来越难以逆转地向着100亿迈进。与此同时,在全方位开放、多变的现代社会中,除了人口数量难以遏制的继续增长带给人类社会发展以巨大的影响之外,现代人口发展、变化过程本身也正给人类社会带来以往任何历史时期从未出现过的一些新的人口态势和“结构性”问题。其中包括:急剧的人口老龄化及与此相关的老龄问题;人口在地域与城乡间的大规模迁移流动;在部分地区出现的过度城市化与“逆”城市化现象;城乡界限的高度模糊与人口兼业并存的趋势;晚婚与早婚并存、不婚与同居并存等社会现象;人口在降低死亡率、延长人类寿命取得了巨大成功的同时,正面临着艾滋病和SARS病毒突袭等的巨大挑战;等等。使得全球的各个国家和地区,不管现实的人口状况如何,都不同程度地面临着各类人口问题的困扰。有目的的开展对人口行为的社会调控和解决人口问题,已成为世界上每一个国家和地区、同时也是全人类共同面临的社会实践。这导致对人口管理,不是想不想选择的问题,而是一个不能不进行选择的问题。正是在这样的意义上,人口管理对于社会的生存与发展,有着独特且特殊重要的意义。现代人类社会是一个高度文明、日益发达、信息膨胀和技术跃进的时代,相对于对客观世界的了解和征服,有时人类社会对自身却表现得相当软弱无力。其中就包括对人类人口行为的认识和调控。
难民之争、生育权之争、老龄问题之争、社会性别的公平之争,等等,都使得在人口管理领域充满着分歧与矛盾,这也使得人口管理在另一种意义上显示出其特殊的重要性和必要性。在追求人的全面发展、不断提高人口生活质量与生命质量的总目标下,如果说其他很多管理活动都是手段的话,那么人口管理本身在一定意义上就是目标。这在给人口管理的理论与实践提出了更迫切和更高要求的同时,也为其发展带来了新的历史性机遇和空间。
