世界转型下公共管理标准分析

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一、全球公共管理伦理标准形成的原因

在过去的8年中,我们目睹了这一事实,那就是:与腐败和行贿受贿现象做斗争已经不再是某一个国家的任务,而是成为区域性和国际性的任务,许多区域性或国际性组织都在努力为公共行政人员制定伦理行为标准。全球伦理标准的出现,有如下几方面的原因:首先,政府和国际性组织发现它们越来越处于一个互相依存的世界中。我们曾经在文章中指出,在某种意义上说,在可预见的未来,民族国家将不再是集体生活的管理中心。[1]由于人口迁移的日益频繁、苏联和东欧国家的解体以及非洲和中东地区的政治动荡,这一切都使得全球的联系和互相依存越来越紧密,甚至超出了国家的界限,这突出表现在经济、政治、环境、技术以及文化方式等各个方面。例如,全球经济是由300家跨国公司推动的,这些公司控制了全世界1/4的生产资料;而且,国际金融联合系统也操纵着日常金融交易。在政治领域,诸如联合国这样的超国家组织已经在促进国际军事、环境和人道主义合作方面起着越来越重要的作用。

在技术领域,我们目睹了空间探索领域、卫星技术、空中运输以及电子通讯系统等领域的国际化合作的日益加强。索伊塞尔是这样描述这种全球互相依赖的趋势的,即“一种日益严重的全球依赖性和联系性,加强了全球范围的互动,推动了超越民族性的政治结构的形成,这一切都赋予民族国家的治理和管辖以更深刻和复杂的意义”[2](P195)。在这个互相依赖的世界,国际和地区性合作或许可以提高管理力度。正如沃尔兹所说的,“系统的依赖性越强,就越需要政府人”。[3](P699)还有其他一些因素也促成了全球伦理标准的形成:首先,与美国、加拿大以及新西兰等国家一样,欧洲的许多国家曾花费了十年时间,致力于改革自己的公共管理体制。例如,20世纪90年代的美国就展开了一场重大的政府官僚体制反思活动,并在“政府再造”的旗帜下致力于提高政府绩效。这些改革措施包括:公共服务民营化、行政决策地方化,以及提高对个人官僚作风的可辨认程度。公民对政府绩效信任度的下降也从另一个方面促成了改革的进行;同时,这些改革活动也促发了反腐败斗争的国际化努力。其次,20世纪90年代,许多国家都经历了财政压力,这导致了各国政府希望以最低的财务和人力成本提供更多的服务。

最后,罗斯-阿克曼认为,冷战的结束也改变了国际政治格局:“冷战的结束改变了国际力量的对比,某些国家也不再需要为国家安全起见而去支持腐败的政体。前东欧国家普遍的腐败和有组织的犯罪现象已经成为不容忽视的问题”。[4](P177)罗斯-阿克曼还指出,民营化和自由化趋势的日益加强,以及对政府与市场关系的反思,也是促进全球伦理标准形成的因素。当然,反腐败斗争的国际化和区域化以及公共行政与公共管理的完善性和透明度的提高,并不仅仅是希望消除管制这么简单,我们需要对这些现象做出更为复杂和战略性的考察。正如吉尔曼所描述的,“这是一个极其看重预防性措施的新环境。当然,平等也是相当重要的。但是,在这一期望值很高的新时代,我们所做的已经不仅仅是对错误行为进行调查、检举以及惩戒。”[5](P136)我们现在转向了更有意义的国际组织间的伦理合作。

二、创建全球伦理标准的组织努力

在这部分,我们将探讨一些重要的政府倡议,这些倡议要求为公共管理伦理创建全球标准。我们将概括性地介绍这些国际性努力,以便让读者大致地了解这些倡议的形成过程。

(一)全球性倡议首先,让我们来考察创建了国际伦理标准的几个全球性倡议。20世纪70年代,联合国设立了“政府间腐败问题专门工作小组”,以加强伦理准则建设。联合国大会第3514号决议给专门小组授权,认可其主要任务就是:公布腐败和行贿受贿问题报告,并指导成员国如何惩罚各级各类公共官员的渎职行为。联合国将公共官员定义为民选的或任命的各级(包括全国的、地区的或当地的)公务员。该小组也强调各成员国在调查和检举腐败问题方面的国际性合作。该小组在草案中达成的最高共识,尽管从未被正式采用,但其基本原则却为联合国以后20年的反腐败斗争奠定了基础。1996年,联合国通过《联合国大会关于反腐败和反行贿受贿宣言》(以下简称《宣言》),正式向腐败问题宣战,并在随后的第82届全体会议上通过了《公共官员国际行为准则》(以下简称《行为准则》)。《宣言》不具有约束力,但它代表了国际组织的早期努力,即建议给予腐败和行贿受贿行为以惩罚,加强成员国之间就该问题而进行的国际性合作,以及鼓励对腐败行为予以公开曝光。《行为准则》强调,一个公共官员就是“一个值得信任的职位,它意味着一种为公共利益而采取行动的义务。

因此,公共官员最终应该忠诚于自己国家的公共利益”[6]。《行为准则》进一步指出:“公共官员应该确保自己履行义务,并依据法律或行政实务,有效、有力并正直地履行其职能。他们应该有责任以最有效和最有力的方式时时刻刻维护公共资源,这是他们的责任。”[6]《行为准则》在公共官员之中呼吁公平和公正(无偏见)、提供利益冲突标准和不合格行为标准、提高资产的透明度、反对接受馈赠,以及强调公共官员必须保守自己国家的秘密等。尽管这些联合国文件强调了伦理行为国际准则的重要性,但它们不具备约束性,也缺乏具体性。它们所提供的只是一些一般性的指导,但却有助于为地区性倡议定下基调。联合国的另一个努力也是十分重要的,那就是1989年联合国国际犯罪防范中心的控制和犯罪防范办公室起草了一份《全球反腐败纲领》,该纲领旨在协助成员国开展反腐败斗争。这一倡议形成的原因是:公共领域和私营领域普遍存在着腐败现象。该纲领由一份研究报告和一份技术辅助材料构成。具体措施意欲在全球范围内推行。首先,应该组建一个“高级国际专家团”,由它对纲领进行集中研究和培训[7];其次,纲领呼吁政府行为的透明度和责任性,以及“必须建立一个国际认同的透明度和责任标准”。纲领还建议设立国际立法机构,以致力于反腐败和反行贿受贿的斗争。最后,纲领呼吁建立国际数据库和国际道德法庭,以协助反腐败斗争,并让各个成员国共享一些相关信息。最近,联合国授权联合国国际犯罪防范中心着手起草一份国际反腐败公约,这促使许多国际会议探讨腐败和犯罪的防范措施问题。

这些努力说明了反腐败斗争的重要性已经得到国际性认可,但由于这些倡议不具有约束性,所以它们不会对全球性腐败问题产生多大的影响。还有一个全球性倡议也值得一提,那就是第8届国际反腐败大会。1997年9月,来自93个国家的1000名代表参加了在秘鲁利马举行的大会。大会的决议案表达了要进行全球性反腐败的强烈要求。此次大会由国际透明组织、联合国、世界银行以及国际发展银行联合主办。大会宣言敦促在国际性和区域性范围内认可和实施行为准则,进行反腐败报告,并在“腐败行为惩治和预防”领域进行国际性和区域性合作。宣言还表示,个别国家“应该全方位地实行透明管理和责任制管理,要最大限度地扩大公众获取信息的渠道”。该宣言也呼吁各国要“保持司法系统的独立性、完善性和非政治性,因为一个国家的司法体系是该国法律规则的核心,是所有反腐败斗争赖以存在的基础”。宣言指出,市民社会必须拥有共同的伦理标准,学校和宗教团体也应该注意腐败问题和行贿受贿问题。尽管该宣言只是一些原则性的陈述,但它显示了腐败问题已经是一个全球关注的问题,而且这一问题的最终解决也需要全球和全社会的共同努力。全球反腐败论坛Ⅰ和Ⅱ代表了另一种值得一提的国际性努力。第一次论坛于1999年在华盛顿特区举行。与会代表来自90个国家,这些国家都拥护“反腐败和保证司法及官员安全的正直性指导原则”。这些原则关注招聘、管理实务、行为准则、犯罪制裁、稽查、道德自主性、公平、威慑、公开、合作以及防范腐败研究等问题。第二次论坛于2002年春天在海牙举行,与会者来自全球100多个国家。在继续第一次论坛工作的基础上,第二次论坛的具体目标就是:“推动国际反腐败运动,并提高公共部门、私营部门以及市民社会反腐败合作的专业水平。”[8]

(二)区域性倡议经济合作与发展组织(OrganisationforEco-nomicCooperationandDevelopment,OECD)。OECD之所以要涉足公共伦理领域,主要是因为该组织的成员国对公共部门腐败问题有深刻的认识和敏锐的觉察。“政府和公共行政机构的腐败问题,是一个复杂而又普遍的现象。它也是OECD成员国关注的问题,因为,腐败问题被认为是最能影响经济发展和政治稳定的问题。从政府的角度来看,腐败问题对公共民主制度形成了威胁,因为腐败意味着允许公共资源和权力的不当使用,同时,腐败也削弱了公民对国家立法行为的信任”[9]。OECD从1997年开始进行反腐败斗争。那时,各成员国之间达成了《反对在国际商业活动中贿赂国外公共官员条约》。该公约呼吁各成员国之间要开展合作,与腐败现象开战;同时,公约还指出,各个成员国有必要加强自身的工作并完善本国的行政机制,以防止腐败的发生。该公约来源于OECD公共管理委员会发表的一篇论文,该论文的题目是《公共服务中的伦理学》。论文是在OECD的9个成员国对其反腐败斗争的机制进行揭示的基础之上写成的。文章呼吁各国要进行长期的努力以控制腐败和行贿受贿现象:“从定义上来看,伦理管理和伦理行为不仅是监督和管理行为,它还要促成正直行为和良好行为。它寻求什么是良好行为的共识,并为公务员提供如何采取应当的行为、决策以及在日常工作中明辨是非方面的指导。”[10](P11)

OECD意识到,公共服务伦理学是建立在价值观基础上的,这些价值观或许有文化上的差异,但不同的政府却“经常面临着相似的挑战”。然而,核心的基本价值观可以促使不同的国家共同致力于创建公共行为伦理标准。在这一论点的基础上,OECD提出了所谓的“公共伦理基本框架”,它由8个部分组成,旨在对伦理行为实施控制、引导和管理。这些不同部分之间的平衡以及各个部分的具体表现形式,可以留待具体的国家根据自己国家的文化特征而分别予以具体对待。这8个部分包括:(1)政治保证,即来自政府领导人的明确的反腐败立场和行为;(2)有效的法律框架,即强制性的法律和立法对行为准则予以界定;(3)有效的责任机制,即监督和评估程序;(4)可行的行为准则,即义务、角色和价值观陈述;(5)职业社会化机制,即教育和培训;(6)公共服务的环境支持,即平等、公平和恰当的薪金报酬;(7)伦理实体之间的合作,即设立具体的机构或委员会,以协调和监督相关方面的活动;(8)公众参与和监督,即一个能够有效地获得信息的市民社会。总之,OECD认为:要不断完善并定期检查伦理政策和程序;政府要倡导伦理准则;要将伦理融入行政与管理改革的实践之中;要整合程序法和伦理价值观。[11]OECD于2001年出版了《信任政府》,这份研究报告对29个执行了以上8个方面中的任何一个方面的国家的反腐败举措进行了研究。反腐败网络(Anti-CorruptionNetwork,ACN)。OECD还与其他一些国际性团体合作进行反腐败斗争。例如,OECD意识到解体后的苏联和东欧国家将要面临独特的“经济转型”,于是,它们与ACN展开了合作。ACN是一个由苏联和东欧国家组成的团体,它更是“一个论坛,一个苏联和东欧国家之间进行具体的、行为导向的反腐败实践和形势分析以及信息交流的论坛”[12]。其交流领域不仅包括公共部门,也包括私营部门的反腐败和反行贿受贿斗争,成员国之间还就这些领域的相关信息进行比较并与其他组织联合起来反对腐败。它们之间有一个互联网连接,举行年度例会和指导小组会议,还创办了地区工作室。OECD认识到,经济转型是苏联和东欧国家的行政管理所面临的共同形势,这使得它们的行政体制具有如下特点:(1)没有明确的分工和职责系统,因而缺乏合作;(2)管理者个人之间缺乏合作;(3)缺乏共同的行政管理职业化机制。[13]

欧洲理事会(CouncilofEurope)。1949年,欧洲的10个国家组建了欧洲理事会,其宗旨是:“在其成员国范围内加强民主、人权和法制”。目前,其成员国已经增加到41个。1994年,理事会组建了“腐败问题多学科研究小组”,以强调在反组织犯罪和反腐败领域展开多学科的合作。1996年,理事会成员国采纳了《反腐败行动纲领》,并同意在2000年底之前实施这一纲领。纲领旨在创建一个国际性机制以防止腐败现象发生,并为公共官员创立一套行为准则,以及倡导一个对腐败而致的损失进行弥补的准则。《行为准则典范》中所谓的“公共文件和信息要针对具体的公共官员个体”强调的就是,行政人员一定要勤奋、有效率、诚信、公正、公平以及个人和官员的人格完善。欧洲理事会还于1998年5月创办了GRE-CO,即“反腐败国家组织”。该组织是反腐败斗争的产物,它将腐败视为“对法制、民主、人权、公平以及社会正义的一个严重威胁”。

该组织还指出,腐败“阻碍了经济的发展,损害了民主制度的稳定以及社会的道德基础”。GRECO将自己视为“一个灵活和有效的后续机制,它通过多元的评估程序以及同行的压力,呼吁监督,建立反腐败斗争指导原则”。其中最有名的是GRECO创建的《公共官员行为准则典范》,该准则适用于所有的公共官员,而且“一方面消除了抽象的法律规制与行为准则之间的隔阂,另一方面也满足了行政人员个体在大量而繁杂的日常事务中进行各种不同的行为而产生的指导需求”。[14]准则中还包括一些具体事务的处理准则,比如报告制度、利益冲突、利益公开、政治活动、隐私、馈赠、贿赂、滥用职权、信息、正直以及资源的使用等。东南欧稳定公约(StabilityPactforSouthEasternEurope)。东南欧的12个国家联合在一起以“共同致力于维护长久的和平、繁荣与稳定”。有趣的是,在它们的成立宣言中,这些国家写道:它们“意识到自己有责任开展国际性合作,以促进该地区共同的发展和繁荣”。尽管伦理问题不是它们主要的使命,但稳定公约还是致力于提高公民参与、反腐败和反非法行为,并倡导人权政策。该组织与其他主要的国际组织(即欧盟、北约和联合国)也有合作,而且它也意识到,有必要加强“行政管理和行政制度的力度并推动其发展,也要加强市民社会的制度建设……以巩固民主制度”。该计划建立在四个主要原则的基础上,这四个主要原则是:制度原则、评估原则、国与国之间的监督原则和技术援助原则。

美洲国家组织(OrganizationofAmericanStates,OAS)。1996年,21个拉丁美洲国家与美国和加拿大等北美国家一起,在委内瑞拉的卡拉加斯签署了《美洲反腐败公约》。后来,其他的OAS成员国也相继签署了该公约。该公约将腐败广义地定义为:索取、提供或接受贿赂,主动或被动地为个人利益而滥用职责,非法占用或挪用公共财产,以及协助或包庇任何腐败行为等。[15]该公约是“美洲反腐败斗争合作计划”的一部分。该计划着力于比较研究各国的反腐败斗争实践、从事反腐败立法研究以及为成员国起草行为准则,并在各成员国之间开展反腐败思想和信息交流活动以及为其他国际组织提供反腐败咨询。OAS也在“透明和治理”的旗号下,与“信任美洲”组织保持合作关系。它们的这些努力掀起了反腐败斗争的高潮,而且该组织也是第一个引入评估机制以监督《美洲公约》的执行情况的组织。[5]ADB-OECD亚太地区反腐败倡议组织(ADB-OECDAnti-CorruptionInitiativeforAsia-Pacif-ic)。1999年,亚洲发展银行和OECD组织了一次反腐败大会,来自30个国家的公共官员和商务官员在会上讨论了腐败的恶劣影响问题。最后得出的结论是:“腐败损害了政治机构的威信,也损害了公共部门的改革;侵吞了大量本该用于为穷人提供公共服务的资金;扭曲了资源配置,也损害了市场竞争的正常进行。”[16]该组织的目标就是研究反腐败战略、加强立法、保护检举、提高透明度和建立责任制、建设以荣誉感为基础的市民社会、增加公开性以及加强评估和监督。

保护非洲全球联盟(GlobalCoalitionforAfrica,GCA)。GCA创立于1990年,是一个关于非洲国家发展问题的论坛性组织。1997年,GCA正式提出了腐败问题,并发出了“与收贿受贿现象做斗争”的倡议。GCA将腐败界定为:“为个人私利而滥用职权”,并指出,一些非洲国家的腐败程度已经“十分严重”。该组织对腐败问题重要性的认识,是从具体国家的实践经验出发的,但是,它也强调反腐败战略还要包括:公共部门的措施、监督机构、公众意识、市民参与、负责任的司法机构等。1999年,GCA举行了“反腐败全球论坛”,会后起草了一份全球合作宣言。该宣言就非洲国家的主要腐败问题提出了基本的解决原则,它们是:(1)具备领导能力和政治才能;(2)提高预算和财政的透明度、责任制以及完善性;(3)通过有力的法律和健全的程序消除利益冲突;(4)就公共服务进行道德和人格重塑的改革;(5)提高公共程序的透明度;(6)建立和加强自我行为规范准则;(7)创建自律和独立的反腐败机构;(8)加强反腐败调查和检举方面的合作。[17]

同时,GCA还通过了一个提高个人正义感和安全感的宣言。关于非洲公共服务的联合国宪章(UNsCharterforthePublicServiceinAfrica)。近来,联合国公共经济和公共服务署协助非洲培训和研究中心的行政发展部起草了一份《公共服务宪章和地区公共官员行为准则》。该宪章的目的旨在提高公共服务伦理意识、增加公共服务的透明度和职业化水平,以及为非洲国家制作实用的操作工具。宪章将公共服务的基本原则界定为:平等对待、中立、合法化和连续性。[18]宪章还指出了公共服务的基本职业价值观、公务员的伦理观、正直的行为规则、利益冲突、公开性以及政治中立等问题。以上的这些案例都是有关公共服务伦理的国际性努力和倡议。世界上的多数地区都参与了这些合约,中东地区除外。我们调查了“阿拉伯国家联盟”和“石油输出国组织”,尚未从中发现有关公共服务伦理的联合公约或报告。我们也注意到一些重要的国家没有参加这些公约组织,这其中就包括伊朗和印度。但这并不意味着这些国家就没有个体的或国家的反腐败行动或倡议。就拿印度来说,它就有一个“文化治安委员会”,这是一个独立的政府实体,在印度的各个邦有自己的代表机构。该组织负责监督和调查群众反映上来的腐败和行贿受贿问题。同样,埃及也与美国政府伦理办公室有着密切的联系,并支持反腐败倡议。[5]我们可以断定,或许因为这些重要的国家以及中东国家都在经历经济转型时期,所以这一时期的反腐败斗争应该是他们自己国家的内部事务,但是,他们会逐渐地开始参与国际性合作组织的活动,比如前面我们提到的“国际透明组织”。

(三)非政府倡议活动在这里,我们的目的并不是论述商业或金融领域的反腐败斗争活动,但是,我们有必要提及世界银行、亚洲发展银行以及亚太经济合作组织,这些都是旨在提高商业和金融领域的透明度、责任制以及公平交易的组织,它们都有关于反腐败和反行贿受贿方面的陈述和非约束性原则。国际透明组织是最著名的非政府性质的反腐败倡议组织之一。该组织将自己定位为“一个市民社会组织,该组织的主要任务是消除国际和国内范围内的腐败现象”。该组织拥有77个成员国,其组织目的就是加强反腐败斗争的国际性合作,并就反腐败和反行贿受贿斗争方法进行交流和保护活动,其重点放在加强地方性努力以防止腐败发生。国际透明组织提倡公共讨论、信息公开、检举、行政改革以及形成一个“正直圈”,以便让每一个属于“正直圈”的行政人员都能不涉嫌参与腐败活动。各个成员国要在本国内通过院外游说、与媒体合作以及成立工作小组等举措,与腐败现象展开斗争。

显然,国际社会已经意识到了通过国际合作开展反腐败和反行贿受贿斗争的重要性。正如吉尔曼和刘易斯所指出的,这些国际性倡议活动“看起来似乎是破坏了‘文化决定论’,但它至今仍然是公共行政伦理领域讨论的主要话题”。[19](P523)罗斯-阿克尔曼则没有这么乐观,她说:“一些观察家已经对这些新的国际组织提出了质疑。这些观察家将腐败视为一种国内政治问题,认为它应该是主权国家自己国内的事务。在这些观察家看来,来自外部的改革努力,将令人不能容忍的‘西方价值观’强加进来。”[4](P177)罗斯-阿克尔曼还暗示,一些国家将会抵制反腐败斗争,因为这会损害自己国家的经济利益。她还警告说,推动创建全球伦理标准的活动,“或许只是一时的潮流,国际社会现在必须将创建全球伦理标准的活动细化为具体的方案”[4](P178)。我们同意这种观点,同时,我们也意识到,只有通过更加艰苦和长足的努力,才能最终创建出具体的反腐败机制;而且,这些国际倡议组织的职责系统和约束性实施机制也有待于加强和提高。从这一意义上说,现在就对这些国际性组织的倡议性活动做出有效性评价或前途预测还为时过早。所以,我们认为,立即着手研究隐含在这些国际性倡议背后的共同价值观,就显得十分迫切和必要了。

三、形成中的全球价值观

国际组织所作的最有意义的事情,就是为公共伦理行为制定了共同的标准,这些标准主要着力于创建含有伦理成分的框架制度,以防止腐败的发生、保护人权以及在某些情况下支持民主制度。与这些以政府为中心活动相并行的是一些关注范围更为广泛的组织活动,如全球伦理学机构、全球伦理学中心和“考克斯圆桌”组织等,它们关注的就是更为广泛的包括商业和市民社会的伦理问题在内的全球伦理问题。这些组织的宗旨所代表的具体的价值观和伦理原则,还有待于界定、解释和归类,因此,在本部分中,我们首先从界定价值观和伦理标准开始。吉尔曼和刘易斯都坚持认为,必须将全球的具体文化与公共行政伦理标准区分开来,因为伦理标准已经开始拥有国际共性了,这与那些观察家的观点(即行政伦理必须是多元的,因为不同民族文化的价值观和道德准则是多元的)正好是针锋相对的。吉尔曼和刘易斯强调:“在与民主、市场以及职业科层制度紧密相关的领域,存在着共同的基本价值观———是以较抽象的形式表现出来的。”[19](P518)

在他们看来,这些共同的价值观,可以超越多元社会的文化差异,并正在成为全球公共行政伦理标准。于是,我们或许正在目睹一个形成中的公共行政总导向,这一总导向并不像“美国进步运动”在20世纪初期所鼓吹的那样,是围绕具体的原则而建立起来的,而是植根于国际范围内的共同的伦理标准。这也正是我们要对这些共同的价值观进行考察的地方。在讨论具体的价值观之前,我们有必要首先强调一下正在形成中的全球性信任的重要性。正如我们过去所指出的,共同体的解散和制度创新正在并将持续地建立在社会信任的基础之上,这种信任会巩固社会资本。能够增加社会联系的两种信任是“厚”(thick)和“薄”(thin)。[20]前者建立在共同体成员之间的定期互动的基础之上,这些共同体成员都享有共同的背景(如宗教、伦理等);而后者则是建立在松散的、薄弱的、多元的社会关系人群共同体基础之上的。我们可以认为,国际伦理创新组织就是建立在“薄”信任基础之上的共同体。然而这种信任必须依靠可信的共同体予以巩固。[21]

一个共同体就是一个纽带、一个契约或一个保证,它保证大家按照规定的方式行为。一个共同体可以通过两种方式获得信任:首先,个体在情感上衷心地拥护自己的共同体,这就是有名的“情感式可信共同体”。然而,当成文的法律或契约强制要求个体维护它们的共同体时,“压迫式的可信共同体”就产生了。在缺乏国际第三方对国际伦理进行监督的情况下,联盟必须既依赖于压迫式可信共同体,又依赖于情感式可信共同体。实际上,在世界转型时期,情感式可信共同体或许更为重要。以上所讨论的主要国际信任就是:防止腐败、提高“透明度”、行政职责、规制结构以及监督程序。在鼓吹这些具有政府性质的东西之前,国际组织假定:民主政治和市场经济是全世界普遍存在的客观现象,而且反腐败和提倡人权正是民主政治和市场经济的关键组成部分。人们都在强调公众信任的重要性,以及多元的信任对于国际合约、民主政治以及市场经济的核心作用,但却很少有人在本质上进行探讨:这些概念是如何具有其存在的伦理基础的。OECD将这种对全球伦理的理解总结如下:“当民主治理对所有的OECD成员国来说已经是共识的时候,它就很自然地通过地方行政制度、共同体价值观以及历史传统得到传播。这其中的每个部分都可能会为公共官员提供基础伦理价值观资源。公共官员如果失于维护人们期望下的基本伦理,就会被认为是对公众信任的一种违背、一种对权力的滥用或腐败。这种违背会导致公众对民主政府信任度的降低。

任何一种伦理体系的实质都是,它可以让公众相信:政府仅仅是为公众利益而开展工作的。”[22]我们的观点是:全球性反腐败努力产生的原因有三个:首先,世界各国经济的互相依赖性持续加强,这带来了一个真正的经济全球化时代;其次,除了经济的全球扩张,许多国家还持续发展和完善本国的经济制度;第三,许多国家正努力创制或加强自己国内的政府治理结构。对反腐败问题以及政府管理透明度问题的日益国际化的关注,起源于这样的一种认识。要使市场经济和民主政府有效的运转,就必须在几个必要的价值观上达成共识,这些价值观是:自决权、自由、诚实、信任和稳定。我们想说明的是,并不是说只有这些价值观才是对市场经济和民主政治有用的价值观,而是说,在正在形成中的国际组织中,这些价值观被认为是极有意义的。自决权是民主政府和市场经济模式赖以存在的基础。18世纪的思想家托马斯•杰弗逊将这种权力视为自然法和上帝授予的权利。美国独立宣言将这种观点表述为:个人的追求生命、自由和快乐的权利,以及自由的人追求自己的命运的权利。尽管从自然法的角度可以从某种程度上理解自决权,但这种权力大多还是建立在不证自明的共识和契约基础上的,比如美国人权宣言。那么,透明度就应该是:人们确保自己的个体以及集体自决权的必要条件。在形成中的全球性倡议活动中,自由被认为是自决权的实质,它包括:信息自由、经济选择自主性和政治选择自主性。这些自由之间是互相联系的:没有关于政府治理的透明的信息,自由和政治选择是不可能的;没有能够知情于政府文件,这些自由就或多或少地受到限制,从而也就无法实现自己的利益和公共利益之间的平衡;没有信息,你就不能自由地行动,腐败和政府决策以及政府行为的隐蔽性(它们都掩盖真正的政府运作)就会剥夺公民的信息知晓权和自由选择权。对透明度的强调是建立在这样的假定基础上的,即信息自由及其在全社会的传播是市场经济运行的必要条件。自由的市场经济要求获得必要的公司运作情况、国内和国际贸易状况、变动的消费者喜好以及政府对经济的干预行为等方面的信息。只要信息缺乏透明度,你就不能进入该市场,参加交易活动。

我们所考察的国际性组织,尤其是OECD及其下属组织,都十分关注公共管理者的新角色问题,这些新角色可能是导致政府腐败、透明度下降以及歪曲政府和市场功能的原因。人们担心,随着政府进入商业领域,并与企业建立合作关系或合同外包关系,传统公共服务价值观会逐渐被商业价值观所代替。随着企业和政府之间界限的日益模糊,公共管理者受到了这样的鼓励,要像一个私营企业家那样思维和行动,而不是以公共福利的委托人身份进行思维和工作。公司也倾向于利用行贿等非法手段与政府建立联系,这些公司发现,新公共实业家更乐于接受“黑箱”交易,因为这些“黑箱”交易是公众所不知道的,而且也不会影响他们的政治角色或经济角色。因此,强调透明度是保持政治和经济自由的关键。诚实也是政府治理以及经济运行的必要因素,它还是信息自由的意义所在。对透明度的重视是建立在这样的假说基础上的,即公民所观察到的必须是真实的政府治理,而不是企图误导人的政治假象。政府过去所做的、现在所做的以及将来所做的,都要诚实地面对公众,因为公众有政治自由。只有在公民拥有一切机会要求政府官员负责任的时候,这个政府才是诚实的政府。责任是行使政治选择自由权的必要组成部分。

诚实包括保持政府报告的真实性,提高政府事务统计、预算、决策、调查、财务及机构的绩效等。欺骗是一种故意的弄虚作假和误导行为,它限制了公民的政治选择和决策自由,这时,与其说它是自由,还不如说它受操纵。同样,诚实也是市场经济有效运转的必要条件。交易是市场的核心机制,诚实的交易意味着信守诺言。买方与卖方在市场中的自由竞争,取决于是否能够获得诚实可靠的经济信息;也有赖于经济业绩报告、经济预测以及经济管制文件是否具有真实性。随着市场经济在全球范围内的互相依赖性的日益加强,诚实也越来越重要了。信任被视为形成中的全球伦理标准中的民主政府和市场经济之间的黏合剂。在某种意义上,它是以上所说的自由和诚实的产物。信任在很大程度上是对可预测行为的相信,相信可能来自情感式可信共同体或压迫式可信共同体。当政府将充分而诚实的信息,即政府如何运作以及在各种环境中如何采取预期的措施等信息通报给公民时,公民才会信任政府,公民也才会因此而获得在这些信息的基础上行使权力的自由———让政府负责任并让政府实施有效的改革。市场中的经济从业者信任自己在其中进行交易的经济制度,在这些制度中,他们可以预测交易、进行资金转让、遵守和履行合同。

所以,信任是透明度的最终目标。信任使大家可以为了政府的福利和市场财富的增加而共同努力。不信任则会使公民退出集体活动和选举活动。不信任也会引发经济自我保护、不愿意承担资本风险,不敢进行买卖活动等。在世界经济和政府治理日益紧密联系的今天,信任的重要作用也日益凸现出来。稳定是自由、诚实和信任的副产品,无论在经济领域还是在政府治理领域都是如此。所有的政府和企业都看重稳定。在一个动荡不定的环境中,无论是经济发展还是政府治理都将是十分困难的,因为在这样的环境中缺乏可预测性和信任。有时候,稳定被简单化为加强秩序和规范,这时,控制就代替信任。那些提倡提高透明度的人已经意识到:政府和经济的稳定可以直接通过提供政治和经济选择自由、保证经济活动和政府事务中的诚实行为,以及因此而获得的信任感而得到实现。当人们信任他们的制度时,他们就会拥护这一制度而不是推翻这一制度。必要的和理想的变革也可以在一个时下流行的基本稳定的环境中进行。用系统思维的语言来说,这就是“动态平衡”。在一个自适的、自我调节的环境中进行变革的最典型的例子就是人体自身的体内平衡。对于防止腐败和提高透明度所引发的价值观思考,以及对于建立全球伦理标准问题的思考,使我们产生了以上这些观点。在逻辑上,我们都会重视这些自决权、自由、信任以及稳定性。我们在这里试图提供一种伦理分析,以解释和说明人们为什么要呼吁反腐败和提高透明度。假如制度支持他们的这些努力和价值观,我们就可以得出结论:他们就是形成中的全球公共伦理标准的最好反映。

四、初步的结论

总的说来,这些不同的区域性和全球性宣言、合约以及组织,可以被视为新的建构过程中的国际化的现实世界的组成部分。在缺乏全球共同的绝对基础的价值观和公共管理行为基本原则的情况下,为了应对世界经济和政治制度的日益互相依存的现状,这些努力和倡议都是达成共识的必要途径。共识必须通过对话和协商才能达成。这是一个极为复杂和艰难的过程,它包括众多的互动交流和沟通,这也许要花上几十年,而且它在世界各地的情况也是很不相同的。OECD所做的工作是最具雄心和建设性的,它以强大的世界经济和政治权力为后盾。因为业已拥有发达的市场经济和民主政府,这些国家能得以进一步探讨全球化过程中的共同价值观和伦理原则问题,而其他国家则不具备这一条件。

对此,我们需要有耐心。现代通讯事业的发展,包括电视和互联网的出现,将使这一过程大为加速,其速度之快是我们所想像不到的。我们关注的另一个问题就是,目前的全球化过程主要是由市场经济和民主制度推动的。但它是否能够变成全球普遍现象呢?目前还没有定论。在市场导向的全球化背景下,那些缺少竞争力的国家,或对市场经济不支持的国家,或许很难参与到创建全球伦理标准的活动中来。对民主政府的支持可能也正在减少或削弱。但值得注意的是,对于资本主义和民主制度的狂热,也逐渐在淡去,或已经成为不受欢迎的过时货,这也正是人们开始重新寻求共识的原因之一。

公共行政研究的角色是复杂的,吉尔曼认为,对共同体进行研究,“已经是一个反面角色”。[5](P147)对此,我们不敢苟同。相反,我们认为,未来,我们的研究角色会是一个正面角色,我们将更为具体地考察国际伦理标准的连续性及其执行机制和运行状况。另外,也有必要考察基本伦理框架的创建活动,因为这些基本伦理框架已经超越了民族文化的差异性;还有必要讨论那些支持伦理框架的基本价值观和原则。全世界达成伦理共识了吗?或者,伦理还只是惩罚和防止腐败行为的基本框架吗?