新公共管理的范式转生论

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关于新公共管理范式的不同研判

(一)三类关系概括

随着新公共管理在理论和实务上的不断发展,国内外一些学者就新公共管理的理论典范性程度表达了不同的看法:

(1)有学者从范式(para-digm)的高度来理解新公共管理,认为它的出现意味着公共部门管理研究的一种新的范式,代表着未来公共行政与国家治理的方向。休斯指出,“传统的公共行政已经从理论和实践上受到质疑,新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的范式。”①

(2)相反观点认为,新公共管理是近年来西方政府改革运动的一种理论概括,实质上是传统公共行政学各理论、学派之观点、主张的大组合,不应被冠之以“范式”的称谓。认为新公共管理的贡献,在于为公共行政的理论和实践提供了一种视角(dimension)。②

(3)第三种观点采取比较折中的态度,认为新公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南,其理论与实务均已展露独特之处,构成了一种新的研究途径(ap-proach)。罗森布鲁姆认为新公共管理已经成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。③这一观点肯定了新公共管理的理论独特性,但认为它只是一种新的研究“途径”,而尚未发展为一种新的“范式”。

(4)第四种观点认为公共行政学向来处于一种理论纷呈、学派竞秀的格局,根本不存在范式,公共行政学目前还处于学科的“前范式”(preparadigm)阶段。因此,新公共管理是否是公共行政学一个新范式的问题(question)本身就存在着问题(problem),在后一个问题(problem)尚未清楚之前最好不要轻易作答前一个问题(question)。④(5)当然也有学者认为范式概念本身具有不确定性,因而主张使用其它概念代替范式或干脆不必探讨范式问题。这些范式判断上的竞争,至今未有定论。

上述第四、五种看法虽能跳出各派的争论点,但也远离了问题的核心,放弃了对本质差异的分析,所以笔者不主张这一态度。因为对一个理论体系范式的界分,并不是隔离其不同的理论社群,而是进行一种社群之间的比照、对话和学习;而且,这种观点也没有认识到公共行政学本身就是一门科际整合的学科,公共行政学在不断整合相关学科和学派的新思维和新方法的过程中,也完成了对概念的重新定义和理论体系的创新;虽然范式概念具有不确定性,但可以在基本共识下运用这一术语。如果在考虑公共行政学已经构成一种大范式的前提下,总结各家对新公共管理和传统公共行政的看法,可以概括为三类关系判断,即彼此之间形成的是共生、内生还是转生的关系。(1)所谓共生关系,即指新公共管理已经成为公共行政的一个新范式,与传统公共行政并驾齐驱并有取而代之的趋势;(2)所谓内生关系,是指新公共管理虽然有所创新,但并没有摆脱传统公共行政的根本特征,仍然属于传统公共行政范式的阶段;(3)所谓转生关系,是一种动态的、辩证的描述,即认为新公共管理虽然尚未构成一种全新的范式,但正向一种新的范式发展和转化。新公共管理是否、能否和应否成为公共行政学的一个新范式,不仅关系到如何继承和批判传统公共行政学的成果、如何判断当前公共行政学发展阶段的定位问题,更关系到今后公共行政学的发展方向。对于这个问题的进一步的厘定,一般需要从库恩的“范式”词义开始。

(二)范式概念释义

库恩在《科学革命的结构》中提出范式(para-digm)和范式转换(paradigmshift)的概念,并作了为学术界所共识的界定。所谓范式,就是一个解决科学问题的具体范例,是一个学科内的科学家一致认同的科学成就,是一套相互关联的定律、概念、假设、价值、技术的完整体系。⑤范式为科学研究确定了问题范围、研究方法和研究准则。能否拥有范式,是该科学是否成熟的一种标志。当一门学科的知识处在一个范式的指导下时,这门学科就处在“常态科学”(normalscience)时期。在范式的指导下,科学家们不断研究、解决问题,积累知识。但随着研究的进步,必然会出现常态科学的范式所不能解释的“异例”(anomaly)。当异例多到一定程度时,就会导致知识危机(crisis)。后者将迫使科学家们突破现有的范式体系,去寻求另外更有说服力的解释。在这个过程中,新的定律、概念、假设、价值、技术和解决问题的范例出现,并逐步征服大部分的科学家,科学就发生了一场革命(revolution),科学研究的新范式形成了。在两个范式之间,存在四个阶段:范式I→常态科学→异例→危机→革命→范式II这里的常态科学是指在范式I指引下积累的知识;异例是指范式I不能解释的新现象;危机是指范式I从根本上受到怀疑;革命是指范式I全面崩溃。

由此,范式概念不同于一般的理论和研究方法,它是一个学科主题的基本形象,是一个学科内范围最广的共识单位,具有区分科学社群的作用。一组理论体系之所以成为范式,至少具备以下三个特征:(1)范式之间的不可共量性(incommensu-rability)。范式界定了特定时期学科研究的主题和范围,不同范式指导下的学科问题与范围应该是不同的,否则就从属于同一个范式。(2)范式内在的一致性。范式是学科范例、理论、方法、规则等组成的复合体,内部要素之间应该是一致的,至少不存在相互冲突。(3)范式的共识性。范式是学科的共识单元,其前提是获得学科内成员的广泛认同。但是,即使按照库恩的范式界定来观察公共行政的演进历史,不同学者还是可以从不同视角作出大相径庭的范式划分结果:(1)陈振明介绍了西方政府管理的发展与演变历程中出现和正在出现的三次范式转换,即从传统公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。⑥

(2)宁骚认为,行政范式在世界范围内经历了三种转换过程。第一,政治领袖范式,即“强政治、弱行政”的政权建设范式;第二,官僚制范式,即威尔逊—韦伯范式;第三,以戴维•奥斯本和特德•盖布勒为代表的企业型政府范式。⑦(3)尼古拉斯•亨利使用五个范式发展过程来分析行政理论建构的历程。范式一为政治与行政分立时期(1900~1926年),强调价值中立、效率和经济;范式二为行政原理时期(1927~1937年),强调普遍性的原理(POSDCORB);范式三为公共行政即政治学时期(1950~1970年),强调公共行政学是政治学的同义词,以“个案研究法”和“比较与发展行政”为重点;范式四为公共行政即管理学时期(1956~1970年),强调行政就是管理,没有公私之分,在这个时期,管理科学量化研究法及组织行为学迅速兴起;范式五为公共行政即公共行政学时期(1970年以后),强调研究方法的多元化、民主行政与公共性。⑧

结合库恩范式概念的局限性,上述情况可能提供了如下启示:第一,确定某一学科(公共行政学)的范式,可以从不同的角度加以衡量,从而形成不一致的结论,但都能在一定程度上界分范式之间的根本特征;第二,范式转换之间的连续性与模糊性是存在的,一个新的范式在完全独立化之前可能很难判断它在承继前范式与趋向新范式之间的轻重。也就是说,在范式转换的过程中,在异例、危机与革命阶段,新旧范式的相互关系显然不是更迭式的取代关系,而是转化的辩证关系;第三,范式有“大范式”和“小范式”之分,因此,一种新理论或新模式的出现会引发对于其是否代表一个新范式的争论。第四,可能存在的一个问题是,库恩的概念主要用于说明自然科学演化过程中的范式变化现象,而社会科学领域的理论范式除了有转换的现象外,更多的是范式并存互动的状态,即理论丛林的状态。⑨由此,应该认为,范式是一个既有的最好的判断标准,但不是一个绝对的标准。使用库恩的范式概念来审视新公共管理是否构成范式转换是有难度的,问题在于范式工具的本身局限性。所以,在一个新理论(新公共管理)的范式个性完全凸现之前,最好用动态的、对话的方法去考察其范式转换的可能性及其意义。

新公共管理范式转生分析

可以认为,新公共管理对传统公共行政的理论与逻辑产生了较为明显的本质性改变,但范式转换的过程正在进行之中,本质的差异和内容的共通并存,两者在理论与实务上的更替和转借并存。这种转生互动关系,一定程度上已经表示了范式转换的趋势。

(一)新公共管理之革命性改变

从20世纪70年代开始,西方各国的政府治理遇到了前所未有的挑战。二战后,西方各国政府普遍采用凯恩斯主义政策主张,对社会经济事务进行全面干预,导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞涨”现象;政府治理陷入合法性危机:政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效和政府失灵。传统官僚制政府面临前所未有的挑战,但传统公共行政学(以及新公共行政学)理论无法解释这些新情况和新问题。实务上的问题如果无法得到妥善的解释和解决,则表明既有理论及其运作产生了时空的不适应性,即异例的产生,因此必须吸纳新的思维和方法。新公共管理扬弃了传统公共行政的官僚制基本信条,采用管理理论(或管理主义)和经济理论为理论基础,提供了一整套不同于前的新思路。而各国政府再造的实践运动进一步使新公共管理理论在实验中获得内容上的丰富化和体系上的成熟化。

因此,当传统公共行政常态科学面临危机的时候,新公共管理提供了革命性的回应理论,在各个主要方面都对传统公共行政有所突破:(1)采取理性途径的方式,即在设定政策目标和议题时,特别强调战略管理的作用;(2)重新设计组织结构,使政策与行政相分离,并为提供服务建立赋予职责的执行单元;(3)改变组织结构,促使官僚组织进一步扁平化,向管理人员授权以实现绩效目标;(4)依据经济、效率和效能等标准来衡量组织的成就;(5)使公共组织摆脱被传统公共服务价值所支配的文化,转换为能够与新公共服务模式强调市场和企业价值相调和的文化;(6)运用人力资源管理技术,淡化集体主义色彩,采取个体主义途径,包括寻求员工的支持与承诺,以持续地推进变革;(7)试图建立一种具有弹性、回应力和学习精神的公共组织,发展一种把民众视为顾客、消费者和市民的公共服务取向,公共服务不再由专门的供给者支配,而是以回应民众的真正需求来提供公共服务;等等。⑩救济传统公共行政的改革理念和措施,在许多国家具有强烈的整体转换的意向,这使传统公共行政的一些基本原则遭到直接质疑。传统行政律条的式微,表明传统公共行政理论开始在根本上丧失了解释现实问题的能力。新公共管理的出现是对现实政府困境的一种积极回应和解答,是对以往公共行政学理论及其解释能力的一次严峻挑战。它几乎改变了传统公共行政学的研究范围及主题、研究方法、学科结构和政府治理方式,成为当代西方公共管理研究领域的新主流。

(二)新公共管理成为新范式之不足

首先,新公共管理是一种尚在发展中的新理论,它在意识形态、方法论基础、政策主张、理论模式和价值倾向等方面遇到了诸多矛盾和难题,因此受到了来自各个方面的批评。其次,新公共管理并没有在理论表述上形成完全一致的共识,并未形成统一成熟的理论框架,理论家的基本主张和理论模式存在分歧,各国政府再造的实践运动及其效果也有所差异。再次,新公共管理缺乏真正的理论创新,提出的新观点更多地来自对前人的继承和综合。格鲁宁分析了新公共管理的基本特征,○11指出其实际上来源于1900年以后公共行政学、政治学、经济学的有关理论,融合了从古典公共行政到新公共行政的多派观点。格鲁宁认为,新公共管理提供的只是一些早已存在但没有一起提出的主张和措施。新公共管理对公共行政学和其它学科的借鉴和继承非常明显,而其自身的创新虽然具备但不够规模,理论体系内部也还缺乏高度一致性。一般来讲,从一个处于危机的范式转移到一个新的范式,主要不是对旧范式进行修改和引申,而是在新的基础上重新创建研究领域的过程。

在转变过程中,新旧范式所能解决的问题有一个比较大的交集,但不完全一致,而且两者在解题方式上也应该有明显的差异。所以从这个意义上讲,新公共管理的范式正在兴起,但现状表明它尚未成为一个完全独立的新范式。与此相应,传统公共行政尚未完全过时,新公共管理对传统公共行政形成了一种纠错途径,但还没有构成完全替代关系,传统公共行政范式正在向新公共管理范式转生,两者之间进行着竞争与互动。

新公共管理学范式的兴起

虽然目前的新公共管理较多借用或综合各种理论观点以分析解释经验现象,本身的创新不够,缺乏深入扎实的理论基础,在形式上还存在一些碎片式的知识,但新公共管理的生成和发展代表了一种明显的趋向,即公共管理学范式的兴起。这一趋向目前已受到越来越多的关注和认同。

(一)公共管理的途径及其融合

1937年,古立克参与美国联邦政府行政改革的Brownlow委员会,为推动当时的行政革新,将管理主义与公共性目标相结合,使公共管理开始进入萌芽阶段。○12因此,一般把公共管理界定为传统公共行政的规范导向和一般管理的工具导向的结合。20世纪60年代以来,政策科学(或政策分析、公共政策学)的发展与演变,特别是其研究重心由政策制定向政策执行的转变及其与工商管理学、经济学、政治学和公共行政学的相互融合,标志着公共管理学作为一个相对独立的研究领域的形成,并为新公共管理的生成创造了条件。从这一意义上讲,公共管理学的诞生在时间上比公共行政学迟了几十年。公共管理学的产生与发展因学者研究取向的不同而显现不同的外貌和内涵。波兹曼认为,尽管研究途径和理念有所差异,但就概念演进而言,大致可分为两种最基本的研究途径,即政策途径(thePolicyApproach,P途径)和商业途径(theBus-inessApproach,B途径)。○131.P途径。20世纪70年代,诸多西方国家的公共政策学院意识到自身研究的局限性:停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行;实际的公共部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计,却对政策执行或政策管理有更多的要求。因此,公共政策学院需要某些与公共行政学相似又区别的研究课题,即把政策执行作为研究的重心,在“执行研究”的热潮中产生了P途径下的公共管理学。

P途径下的公共管理学一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位,而非日常行政事务的管理者,同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略;在研究方法上,大多采用个案研究法;在研究取向上具体表现为:重项目而不重机构;重结果而不重过程;重视管理的绩效;认为公共组织与私人组织在所有重要方面不相似,而在所有不重要方面相似等。○142.B途径。在P途径发展的同时,西方国家的许多商学院将研究范围由企业内部管理延展到外部的社会管理,并受传统公共行政学的影响,产生了商业途径下的公共管理模式。B途径下的公共管理在研究方法上主张采用量化分析法;在研究取向上:重视策略与组织间的管理,强调组织设计、人事和预算;更多地以过程为导向;不强调公共部门与私人部门的实质性差异;偏好、认同并接受经济学和企业管理的概念工具,并主张将之引入公共部门的管理;重视战略和组织管理等。

公共管理学的B途径和P途径各有所长:前者强调应用和融合不同学科的理论、方法和技术,注重战略管理,关心过程问题,发展一种以公共管理和私人管理相比照为基础的综合框架;后者重新认识政策分析对于公共管理的重要性,学习实践者的经验,促进政治执行官与资深管理者的对话。○153.N途径的产生。经过20世纪70年代与80年代的孕育与发展,公共管理的P途径与B途径逐渐融合,形成了公共管理的新途径(theNewApproach,N途径)。新公共管理从私人管理的方法中汲取营养,认为那些已经和正在为私人部门所成功运用的管理方法,并非是私人部门独有,它们完全可以运用到公共部门的管理之中。波兹曼综合了公共管理新途径的特征:(1)既关心战略,又关心过程,并具有外部取向;(2)在强调“硬知识”(管理方法、技术尤其是定量分析技术等)的同时,继续关注“软知识”(管理的政治环境、价值等);(3)给公共管理中的“公共”下更广泛的定义,以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中等。○16台湾学者黄荣护认为,人们为了统一公共管理的P途径和B途径,将其统合为新公共管理。○17新公共管理的形成与发展,不仅标志着公共管理学第三途径的产生,而且使公共管理学更加具有学派独立性,成为官僚制行政、民主制行政之外的一个新型学派或思想潮流。因此,在一般意义上,新公共管理的发展标志着公共管理学作为一个理论范式的兴起。○18

(二)从行政到管理的转变

对公共部门的研究,有许多相似的名称,譬如公共行政、公共政策和公共管理等,即使是学界的专家,也未必能够清楚地厘清其范畴关系。因此,对公共管理(学)本身词义的理解及其与公共行政(学)的关系,存在不同的意见:(1)将公共管理(学)大致等同于公共行政(学),这是不少学者在不追究两者区别时的一种通用。(2)将公共管理(学)当作公共行政(学)的一个分支或部分。多数学者持这一态度,但在公共管理(学)占公共行政(学)的比重规模上有不同意见。格雷姆和海斯将公共管理看作公共行政中的技术性领域,认为其关注的是效率、责任、目标实现以及其它的管理和技术问题;○19奥特、海德和沙夫里兹把公共管理看作范围稍大的公共行政的一个分支,认为它是一套实用方法的艺术和科学,适用于公共行政的方案设计和组织重组、政策和管理规划,通过预算体制进行资源配置、财政管理、人力资源以及进行项目评估与审计。○20(3)将公共管理(学)当作一种与公共行政(学)相竞争的范式,认为两者之间不存在从属关系。休斯认为公共管理和公共行政基本上说明的是同一件事情,即如何组织政府的各个行政部门;如何处理信息;如何在政策、法律或政府提供的商品、服务方面产生结果。由于行政和管理存在概念方面的差别,公共行政与公共管理彼此之间有所不同,应把它们看作是两个相互竞争的范式。○21(4)

认为公共管理(学)是由传统公共行政(学)进一步扩展而形成的,并逐渐趋为一种涵盖公共行政(学)的新范式。陈振明指出,公共管理学“是由传统的公共行政学进一步扩展而形成的”,“传统的行政学定义把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管政府行政机关仍是研究的核心主体,但公共管理学不仅明确地将其它国家机关当作研究对象,而且也把其它公共组织的管理活动纳入自己的研究范围之中。”因此,他提出了公共行政学、新公共行政学到公共管理学范式变化的趋势。○22笔者从设定的公共行政(学)与公共管理(学)产生的先后关系出发,取同上述第四种观点,即从动态发展的角度界说公共管理(学)与公共行政(学)的关系。将第二种看法与这一看法相比,虽然都认为公共管理(学)从属于公共行政(学),但后者揭示了公共管理(学)脱颖而出成为新范式的趋势;将第三种看法与这一看法相比,虽然都反映了公共行政(学)与公共管理(学)之间的范式竞争性,但后者认为,只有到20世纪80年代以后,新公共管理理论与实务的蓬勃发展才促使公共管理(学)趋向成为一个独立的范式。新公共管理的理论与实务为现实政府治理改革提供了选择性的新思维,作为公共管理学的新阶段,它不仅是与传统公共行政学、新公共行政学相区别的公共行政的新形式,反映了公共行政学研究的新旨趣和新手段,而且造成了这样一个结果,即公共部门管理研究从公共行政(学)转向公共管理(学)成为一种普遍趋势。也就是说,从传统公共行政向新公共管理范式转生的趋势,同时也带动了公共管理学范式的兴起并覆盖公共行政学而成为新的主导范式。

行政与管理就词义本身来说是否不同是当代西方争论的一个问题。这两个词作为对一种活动或功能的描述来说有相似之处,以致长期以来两者在相当程度上被互相混用。但休斯认为,当新公共管理以“管理”取代“行政”时,应该着重关注两者之间的区别。一般认为,行政基本上指服从指令和服务,而管理则指:(1)取得某些结果;(2)取得这些结果的管理者的个人责任。与此相应,公共行政与公共管理也不是同义词。公共行政注重的是过程、程序和符合规定,公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令,他注重的是取得结果和为此负有的责任。○23因此,从新公共管理的角度看,以公共管理(学)取代公共行政(学)不只是一种用语上的更替,它反映了一种实质性的变化,即公共管理者的作用是以对结果负责的态度来完成目标,而非简单地执行指令。新公共管理为公共管理学的范式转换提供了一个契机,正是在这个意义上,可以把公共管理学范式的兴起理解为新公共管理的范式转生。总结上文的相关分析,可以将公共管理学范式兴起的路径、其与公共行政学的关系,以及新公共管理在公共管理学范式兴起中的意义。

19世纪末公共行政学诞生,进入传统公共行政学范式时期;至20世纪六七十年代,随着“政策执行”的兴起,在治理理念、范围、方式上与传统公共行政有所不同的公共管理学形成,但仍从属于公共行政学大范式(这一时期占主导的新公共行政学范式也从属于公共行政学的大范式之中);八九十年代,随着有颇多新意的新公共管理的兴起及其范式转生,加强了公共管理学的理论内涵和学科特色,使公共管理学获得前所未有的重视,并因其理论的合理性和适用性而显现出摆脱公共行政学大范式、成为一种新的主导大范式的趋势。○24在这一过程中,新公共管理范式的转生和公共管理学范式的兴起是共时的。总之,虽然承受着诸多批判,甚至被指责或误解为是将公共行政推入了技术主义的泥潭,新公共管理还是向一系列传统性事物(譬如“大政府”、福利国家、繁文缛节、效率低下等)的断然告别,它预示着一个政府治理新时代的来临。它改变了公共部门管理的内在逻辑和运作模式,甚至改变了公共行政的基本词条。虽然(新)公共管理范式尚处于转生的进程之中,但它代表了一种新的趋向,对当代世界各国公共部门的理论研究和实践发展具有指导性意义。