新公共管理的局限性及改善

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一、新公共管理局限性的实践表征

1.伦理上的道德约束问题

传统行政模式的一个突出特点就是建立了一套伦理制度和行为准则对公职人员进行道德约束,使他们按照政治中立的原则履行公职,做到诚实正直,防止贪污腐败行为的发生。新公共管理通过引入立约承包、签约合同、投标招标等私营部门的管理方法与技术,减弱了传统行政模式的道德约束力,产生了伦理与责任甚至贪污腐败等问题。例如,一些具体的伦理问题与签约转包密切相关。在选择承包商时进行政治干预,投票者相互串通,使公共服务项目高于成本价,政府采购中收取巨额回扣在各国的政府改革中都屡见不鲜。在新公共管理模式下,“维持伦理准则是一个潜在的问题。私营部门也有一个在不计成本追求结果和保持伦理行为标准之间进行选择的问题。欺诈、腐败、内线交易等似乎成为地方性流行病”[1]295-296。新公共管理把传统行政模式向管理者灌输伦理标准的做法束之高阁,大量采用私营部门管理的原则与方法,这虽然强化了外在的行为要求,提高了管理与服务中的透明度,但是也弱化了管理者及一线公务员内在伦理准则的作用,从而产生道德约束问题。

2.制度上的市场限度问题

新公共管理通过政府流程再造,从传统上重视组织理性的官僚制规则转向个体理性的市场规则,在公共服务中广泛地运用市场机制,形成了公共服务的市场化模式。该模式在“放松规制”(deregulation)的改革之后,将注意力从程序规则转向结果和市场化操作手段,重视对结果的控制而放松和简化对政府行为的程序规制,注意采用一些弹性的、弱程序化的行政手段,如对行政合同、行政指导、行政协商程序、签约外包、民营化等广泛地运用[2]。这种市场化模式在实践中存在两个突出的限度问题。①弱程序化行政手段的问题。这表现为行政合同的行政优益权对作为行政合同一方当事人的行政相对人造成侵害,行政指导的不透明性、事实的强制性,以及由于对特定人进行指导而可能带来的对其他人的不公正,等等[3]。②单一化市场规则的局限。新公共管理单一化市场规则使竞争和调控之间存在矛盾,难以适应跨组织的网络。总之,新公共管理市场化模式的弱程序化行政手段和单一化市场规制导致制度供给不足,从而引发实践中的限度问题。

3.结构上的机构裂化问题

新公共管理形成了一种不同于传统官僚制等级式的组织结构形式,即扁平化与分散化的组织结构形式。这种组织结构形式在各国的政府改革实践中不同程度地存在着机构裂化(fragmentation)或碎片化的困境。马丁•米诺格等人通过研究发现,不仅在英国和新西兰等走在新公共管理改革前列的发达国家存在机构裂化问题,而且在诸多发展中国家也存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题[4]。他们指出,英国与新西兰的政府改革导致了政府机构的增加和机构的裂化。如英国的《改变政府管理:下一步行动方案》中产生的“下一步机构”(nextstepsagencies)就承担着从大的政府部门内分离出去的行政职能。新西兰的国有企业也不再被认为是政府部门的一部分,除了创立国有企业单位(SOEs)之外,新西兰将它剩余的政府部门分割为更小的、更专业化的机构。机构裂化的一个直接产物就是“政府空心化”(或“职能悬浮”与“权力碎片化”),即由于新公共管理的过度分权和市场化改革导致执行机构和横向部门的大量涌现而产生沟通不畅、协调不力的状况。正如罗宾•巴特勒(RobinButler)所言:“在整个公共部门,各部和它们的执行局之间变得互不相干,根本没有真正意义上的合作决策机制。”[5]

4.领导上的政治控制问题

新公共管理改革通过结构分解(structuraldevolution)、权力分化等组织创新与流程再造的改革提高了政府组织的运作效率,但也使传统的政治—行政系统发生了极大的变化。由于结构分解改变了传统的控制工具,拉大了政治领导层与下层机构及较低管理层之间的距离,从而减弱了政治对行政的控制力,最终弱化了中央的控制能力。克里斯滕森等人对挪威公务员的多次调查后发现,中央机关各个部处之外的公务人员觉得在决策上各个部的官僚们的影响力比政治信号和种种政治上的考虑重要得多。结构分解后,公务人员与政治层关系越疏远,其他决策信号(如成本、效率、职业标准、使用者和顾客的利益)的作用越大。因此,结构分解潜在地意味着中央控制能力的下降、权威性降低,下属单位特别是面向市场的单位不太在乎政治上的考虑[6]101-102。

此外,新公共管理改革已经完全偏离了传统的责任框架,注重功能而忽视结果,注重直接的管理责任而忽视间接的政治责任(弱化了对议会、政治领导的责任)[7]。这都弱化了领导上的政治控制。5.文化上的模式转移问题流行于西方发达国家的新公共管理模式能否向广大发展中国家转移,并成为一种普适性的行政改革模式呢?学者们大都认为新公共管理在模式转移中是具有局限性的,这主要是基于行政文化上的思考。首先,政策转移是一个既微妙又复杂的过程。每个国家都具有独特的、与众不同的行政文化,它在诸多方面会起到抵制应用“最佳模式”或方案的作用[8]。新公共管理的私有化、民营化、绩效管理等措施与不少发展中国家的文化传统存在冲突与矛盾。其次,新公共管理改革注重效能、效益、效率等私营部门的管理理念。一个国家的公职人员对私营部门的理念具有一致性的认同时,就会支持新公共管理改革。反之,一个国家的公职人员对私营部门的理念不太认同时,特别是其传统文化与私营部门的理念相悖时,就会反对这种改革[9]。总之,行政文化及其内容对新公共管理改革具有重大的影响,文化差异可能成为新公共管理模式转移中的一个巨大阻力。

二、新公共管理局限性的理论根源

新公共管理上述局限性的实践表征具有深刻的理论根源,这主要包括理论基础、功能性组织模式和研究途径及它们衍生的相关做法与问题。

1.经济学理论基础及单维价值取向

新公共管理以经济学作为自己的理论基础,主要包括公共选择理论、产权理论、委托—理论、交易成本理论、博弈论、政治企业家理论,以及新古典经济学理论和新制度经济学中相关的理论。这些理论对新公共管理的核心内容和价值选择都产生了直接的影响。经济学理论运用于公共行政与公共管理中是具有内在性缺陷的。休斯认为学者们对新公共管理经济学基础的批评主要表现在两个方面:“第一种批评认为经济学是一种有缺陷的社会科学,而它在政府中的运用也是有缺陷的。第二种批评认为,作为经济体系和私营部门的基础,经济学是具有一些效用的,但是它在政府中的运用则完全是一种拙劣的构想。”[1]85

新公共管理把经济学理论作为自己的理论基础,忽视了公共部门与私营部门的本质区别。例如在经济学理论的视阈中,新公共管理把公共服务的对象看成是消费者或顾客,但是公共服务的对象“决不仅仅是‘消费者’,他们还是公民,而这对交易而言具有特殊的意义”[10]126。把公民隐喻为消费者,把复杂的问题简单化,必然引发诸多的问题。经济学理论基础也使得新公共管理的价值取向具有单维性,即把“3E”(经济、效率、效能)等经济价值置于首位。这使得无论是新公共管理的概念,还是与之相关的改革浪潮及方案都具有一维性。在这种思维的支配下,公共部门中许多传统上认为合理的准则与价值都用经济准则和标准来衡量,从而造成不同准则与价值之间的张力与冲突。新公共管理思维方式的简单化,贬低了公共部门伦理及制度文化的重要性[6]18-19。因此,从根本上说,新公共管理经济学理论基础及单维价值取向使得它与民主行政的基本理念相悖,从而成为新公共管理局限性的根源之一。

2.功能性组织模式及碎片化治理

功能性组织首先起源于生物学范畴,后来被广泛地引入企业管理中来,一般指按照企业的生产、销售、人事、财务等产业功能建立部门,进行营业与服务活动的组织形式。目前,功能性组织由于业务范围单一、不适应多元化经营和无法灵敏地回应市场或顾客的需求而被利润中心制度的组织模式逐渐取代。公共行政学由于早期对企业管理理论的借鉴与移植,其组织架构也具有功能性组织的特点,如韦伯的官僚制就是一种典型的功能性组织形式。新公共管理虽然在实践中提出多项摈弃官僚制的战略与具体措施,但它在组织形式上仍然是一种功能性模式(functionalmodel),即围绕特定的功能(特殊的目的与活动)进行组织设计与管理活动。

希克斯等学者指出:“在公共行政发展史的各个节点上,其战略决策历来是基于组织功能来组织行政机构与地方政府的。这些战略决定的作出包括多种原因,如更好的绩效管理,更多的政治控制等,结果却产生了碎片化治理。”[11]41新公共管理改变了官僚制基于制度、规则及等级权威等组织设计原则,但并没有改变其功能性组织的本质,在某种程度上还强化了功能性组织模式的内涵。新公共管理功能性组织模式产生的直接后果就是“碎片化治理”(fragmentationofgovernance)。希克里总结了“碎片化治理”的诸多问题:让其他机构来承担代价的转嫁问题,冲突性项目,重复,冲突性目标,因沟通缺乏导致不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想,需求反应中的各自为战,民众服务的不可获取性或对服务内容的困惑,服务供给或干预中的遗漏或裂口[11]39-40。可见,新公共管理功能的组织模式及碎片化治理成为它在实践中产生局限性的又一理论根源。

3.管理学途径及企业化方法

从公共行政学的发展历程看,存在宪政主义(Constitutionalism,强调公平、平等、正义等民主价值)与管理主义(Managerialism,强调经济、效率、效能等经济价值)两种传统。在这两种传统下又发展出管理、政治和法律等多种研究途径,新公共管理便是传统管理途径的新发展[12]10。作为一种管理研究途径,新公共管理秉承现代企业管理的核心思想与理念。波立特指出,新公共管理主要是由20世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,它强调工商业管理的理论、原则、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用。在波立特看来,新公共管理是一种新保守主义(或新自由主义)的公共管理哲学[10]121-126。

管理研究途径与新公共管理的经济学理论基础并行不悖,它遵循“经济人”的人性假设和方法论上的个人主义,以经济价值为首要标准和以顾客为中心进行组织管理。与管理研究途径相适应,新公共管理大量地借鉴和采用企业化方法(如私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等)及市场机制来进行政府流程再造,分解传统官僚制以回应顾客需求,提高行政效率。由于公私部门具有本质的区别,管理研究途径及企业化方法有效地解决了传统官僚制行政效率低下的问题,但却低估了公共行政及公民需求的复杂性,走向了民主行政的反面,产生了公共行政的合法性危机问题,正如贝尔昂和葛尔力所言,以市场为导向的公共行政或管理主义与民主价值之间存在着冲突,即自主性与民主责任、个人远见与公民参与、秘密性与公开性、风险承担与公共产品的监护之间存在冲突[13]。

三、新公共管理局限性的改进路径

针对上述新公共管理局限性的实践表征与理论根源,学术界提出了多种改进新公共管理的替代性理论观点或方案,归纳起来主要有如下三种视点独特与内涵互补的改进路径。

1.从经济性价值到公共性价值,推行民主行政及公民参与

学者们对新公共管理过分强调经济价值进行了广泛地质疑与批评,主张从“3E”等经济性价值转向公平、平等、公正、正义等公共性价值,推行民主行政及公民参与,进行价值重构以改进新公共管理的内在局限性。在倡导民主行政的理论中,登哈特等学者提出的新公共服务理论最为突出。对新公共服务产生直接影响的是民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论、组织人本主义、后现代主义和话语理论等。登哈特认为,新公共服务是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念,其主要内容包括七个方面:服务于公民,而不是服务于顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性,行动要具有民主性;承认责任并不简单;服务,而不是掌舵;重视人,而不只是重视生产率[14]23-40。作为一种充分重视民主、公民权和公共利益的理论框架,新公共服务从本质上对新公共管理以经济理论为基础和以自我利益为中心等方面进行了深刻地反思与批判:新公共管理“把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题”[15]。“与新公共管理(建立在诸如个人利益最大化的经济观念之上)不同,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”[16]因此,“在一个民主社会里,对民主价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃,但是它们却应该被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”[14]168。

新公共服务代表了行政理论发展的民主价值取向,从价值重构与民主行政的视角对新公共管理提出了革新进路。与民主行政进路相适应,欧洲大陆兴起的公民参与理论也从公民参与的视角提出了改进新公共管理局限性的设想。格利夫和杰普森在对丹麦公共服务改革实证分析的基础上总结出行政过程中公民参与的三种具体形式:一是使用者委员会,它们主要对决策性事务产生影响;二是公民在当地政府的批准下通过自己组建的组织来提供相关的公共服务;三是自愿性的社会组织,它们主要是和政府一起合作来提供公共服务[16]。公民参与理论把公民参与作为核心要素,使公民得以广泛地参与到行政过程中来,并监督政府过程和对公共政策施加影响,变新公共管理下的政府与公民的委托—关系为新型的合作关系,使民主行政的基本理念在行政过程中得到了充分地体现,从而改进了新公共管理过分倚重经济性价值的弊端。

2.从功能性导向到问题性导向,引入整体政府及整体治理

功能性导向是功能性组织模型及碎片化治理的逻辑起点,提供一种不同于功能性导向的组织设计思路成为改进新公共管理局限的关键。培里•希克斯(Perri6)等学者提出了一种从功能性导向转向问题性导向的“整体政府”(wholeofgovernment)改革思路,即不再围绕特定功能建立组织,而是把解决人民的生活问题作为核心关怀来进行组织设计与创新[17]。整体政府理论形成于20世纪90年代中后期,目前“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向‘整体政府’”[18]。从结构或工具的角度看,整体政府通常被看成是一种有意识的组织设计或机构重组[19]。整体政府改革形成了一种不同于新公共管理分散化和独立化的新型组织结构形式,即跨越组织功能与边界设计的“联合岬”(joined-up-ness)。“联合”是它的一个基本特征。克里斯滕森和斯格莱德在对西方各国整体政府实践具体“联合”活动调查的基础上,以政治与行政领导的构成性质为变量,归纳出等级式和协商式两种整体政府组织结构形式[20]。①等级式组织结构形式是基于政治与行政领导的同质性,注重权力的集中和组织各要素的统筹协调与有机配合。建立这种组织结构的通常做法是总理(首相)办公室在政治和行政方面取得强势地位,并统一财政管理,加强政府治理与责任机制。②

协商式组织结构形式则是基于政治和行政领导的异质性,注重组织各要素通过协商与合作实现功能整合,这不仅包括内阁内部的协商,参与跨部门的特殊任务、计划或项目各部之间的协商,还包括联合提供服务的专业机构之间的协商。这两种结构形式铸就了一种实现各种组织机构跨界合作的功能整合型网络化结构模式。在整体政府理论的基础上,不少学者进一步提出“整体治理”以克服新公共管理碎片化治理的弊端。登力维指出,整体治理通过重新整合对新公共管理的碎片化治理进行了直接回应。在登力维看来,重新整合涉及组织功能整合的主要内容包括以下几个方面[21]。①逆部门化。如英国通过合并把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织。②大部制治理。这通常是重新整合的一个中心要素。如美国为应对“9•11”恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效而组建的国土安全部。③重新政府化。这主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行。④恢复或重新加强中央控制过程。由于新公共管理导致分散化竞争的无政府主义,一些提议开始重新强调秩序,特别是在信息技术领域。如英国的一些集中电子变革项目就得到了大量的资助。⑤重塑具有公务支撑功能的服务提供链,以实现基于较新信息技术提供的生产力的提高。这涉及重新设计公务支撑功能,事务处理系统,或者事务由政府机构直接承担或外包。可见,整体治理通过各种重新整合的措施有效地克服了新公共管理碎片化治理的弊端,重塑了一种功能整合的组织结构形式。

3.从管理途径到多元化途径,寻求学科整合及知识增长

研究途径及方法对一门学科的发展及其知识的增长起着基础性的作用。公共行政历来就不是一个同质的研究领域,它有赖于吸纳与融合多种学科知识才能获得创新与发展。新公共管理是公共行政学管理途径的新发展,无疑对公共行政的学科发展及其知识增长起到了重要的作用,但单一化的管理途径也存在局限性,它不能反映公共行政复杂性与公共性的本质,也是当代公共行政产生合法性危机的一个重要原因。因此,从研究途径上寻求学科综合及知识增长成为学者们改进新公共管理局限性的更深层次的思考。英国行政学者简•莱恩认为,新公共管理只是20世纪以来公共部门寻求适当治理机制的几次革命之一,它并没有取代传统的分析框架,只是增加了一种新的公共部门研究途径。在新公共管理之前以官僚制为基础的传统公共行政和以政策周期(policycycle)为基础的公共政策途径也是公共部门寻求适当治理机制的革命性途径,它们共同构成了公共行政学的分析框架。“新公共管理首先是契约主义。但是它既没有取代研究公共部门治理的其他主要途径,也不能涵盖公共部门的治理理论,例如契约主义这一概念,就无法概括政策科学和公共行政的其他内容。”[22]因此,必须把新公共管理与传统公共行政途径及政策科学途径有机地结合起来,寻求公共行政的学科综合,构建公共部门治理的一般性理论。

当代美国著名行政学家罗森布鲁姆也认为,公共行政是一个极为复杂的学科领域,它的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,且每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认识途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面都具有自身的独特性,且这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。然而在公共行政学一百多年的发展历程中,人们往往只是倾向于从单一的研究途径认识公共行政,他们要么因过于强调效率而忽略政治代表性和宪政性正当法律程序的价值,进而忽视公共行政研究的政治途径和法律途径,要么因只是关注公正性而过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值,进而忽视公共行政的效率价值和公共行政研究的管理途径。

由于未来的公共行政将更加复杂,更受政治观点的影响和主导,更加强调法律的重要性,更加强调绩效并且更加强调个人责任以及新的行政文化的发展,这使得任何单一向度的研究途径都不可能对公共行政进行系统而全面的认识,公共行政既是管理问题,又是政治问题,也是宪政问题,只有把三种研究途径整合起来,才能正确地理解公共行政问题和有效地解决公共行政的现实问题,进而促进公共行政的学科整合及知识增长[12]601-625。总之,新公共管理局限性具有多维性,其改进的路径也应具有多维性。我们不能奢望从单一的路径获取改进新公共管理局限性的药方,只有在公共行政学的发展脉络与内在逻辑中正确认识和全面评价新公共管理局限性及批判与替代的理论,并把上述三种路径有机地结合起来,才能发展一种与其他学科兼收并蓄并体现自身发展优势的公共行政理论。