新公共管理理论内部矛盾

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一

新公共管理从新西兰、英、美等西方发达国家的政府实施“以市场为基础、政府企业化”的改革开始,在对传统公共行政进行批判的基础上,采用企业管理技术、强化服务及顾客导向、在公共行政体系内引入市场机制及竞争功能〔1〕,以提高公共管理的经济、效率和效益,解决政府面临的财政、管理和信任危机。20世纪90年代以来,新公共管理逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而倍受推崇。作为对传统公共行政的反思和改革,新公共管理无疑具有一定程度的创新性。它摆脱了传统官僚桎梏,开拓了公共行政学的理论视野,也体现了公共部门管理研究的新成就。一些西方学者认为,它是面对市场失灵和政府失灵的新选择,是在政府干预市场失灵的政策又导致了政府失灵时找到的新出路。国内一些学者也认为它反映了全球化、信息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求,对我国行政理论和改革实践产生了不可忽视的影响。然而,同时由于它取自不同学科的理论、观点和技术,却没有经过系统的梳理,甚至是将一些相互对立、排斥或矛盾的内容生硬地拼凑在一起,因此出现观点含糊不清,目的与途径有时互相冲突的现象,导致了新公共管理在理论上的内在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的实质对我国的政府改革至关重要。本文从分析新公共管理理论中存在的内在矛盾出发,揭示其管理主义的实质,以期我们在吸收和借鉴新公共管理模式时有更理性地把握。

1.承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,前者是需要为公民谋求公共利益的公共机构,后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。比如欧文•休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标标准的模糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异〔2〕。可见,他们无法否认政府在保障平等、防止歧视、政策管理及保持全社会的凝聚力等方面起着私营企业无法替代的作用。既然如此,政府官员就不能像企业人员那样在市场竞争中追求利润最大化,而要以实现公共利益为己任。但是另一方面,新公共管理者又在说管理是一种纯手段的活动,公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有“共通性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府通过合同出租制把其从事的服务推向市场,采用全面的目标管理和质量管理对其雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。众所周知,手段从来都是为目的服务。目的不同,手段也不会相同。政府和企业作为完全异质的部门,却希望通过同一种管理手段,达到各自不同的目标。这在逻辑上显然行不通。况且公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理,其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大差异,那么新公共管理强调的管理的异质性如何与管理的一般性相协调呢?在实践中已经发现,私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处,已经造成难以解决的混乱与冲突。比如,注重目标管理,会忽视过程的重要性;注重市场效力,会难以保障行政的公正性;竞争和调控之间也存在矛盾;等等。因此,阿利森总结到:“公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差异比相似性更重要。”〔3〕在企业自主与民主责任之间、企业运转的隐蔽性与民主要求的开放性之间、企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置的责任之间,无不体现了二者的价值冲突和矛盾。可以说,由于私营企业的表现在许多方面不尽如人意,这种“私营部门神话”可能会把行政改革引向歧途。

2.赋予公务员公共精神却又以理性自利的“经济人”假设为理论基础。一方面,新公共管理并没有忽视公务员的公共性,同样赋予公务员公共精神。彼得斯在阐述解制模式时认为公共行政人员大多是具有高度职业道德和奉献精神的,他们愿意为公众提供尽可能好的服务〔4〕。欧文•休斯认为新公共管理运动所谓破解官僚制的改革,只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成功。然而另一方面,作为新公共管理的理论基础之一的公共选择理论却又以“经济人”假设为前提,抨击公务员是一群假公济私、自私自利的人员。理性经济人假设认为:(1)理性行动者是由自利所激励;(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。这种自利的、追求效用最大化的“经济人”在市场中是如此,在公共领域中也是如此。“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时,不会发生变化。”〔5〕公共行政人员的基本行为动机也是追求个人利益最大化,其效用函数中包括了权力、地位、名声、威望等变量,增进公共利益也可能是其中一个变量,但不是权重最大的变量。所以按着成本收益的理性计算,公共行政人员只会追求那些量化的、能够最大化满足自己的利益,而排挤、压抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者对比之下,新公共管理理论上的自相矛盾不言而喻。对此,有人辩解道:新公共管理之所以把“经济人”假设引入到政府管理理念之中,其隐含的一个观点就是:让每一个人都自由地追求个人利益,公共利益也会得到最大程度的满足。因此这与公务员发挥公共精神并不矛盾。果真如此吗?在世界金融市场具有重要影响力的乔治•索罗斯对此做出了否定的回答:对自利的追求能够保证公共利益的思想是一个有诱惑力的错误思想〔6〕。登哈特也指出,即使是在管制的情况下,指导的力量仍然是各参与者争相追逐的自我利益,而不是发现共同的自我利益〔7〕。也有人试图在两者之间作调和,如彼得斯认为只要解除加诸其身的种种束缚,这些公共行政人员就能释放出巨大的能量,造福民众,提升社会的福祉。但是实践证明,新公共管理采用短期或临时政府雇员的方式解除以往对公务员过多规制的做法,似乎并没有达到提升社会福祉的效果。相反,撇开这种短期或临时雇员会侵蚀公共利益的可能不说,订立合同本身就已承认双方的利益分享,也就是说公共利益在合同中就已经让渡一部分给签约方。休斯就曾担忧地表示,新公共管理运动实际上是贬低了公务员的价值,这无益于改革目标的实现。

3.主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用。一方面,在对政府失败的探究中,新公共管理者发现政府之所以不再被公众所信任,根本原因在于传统官僚制不能适应变化了的环境而导致的低效率。因此,新公共管理对政府职能进行反思,提出建立一个掌舵而非划桨的政府,将权力下放,减轻政府负担,以期更好地发挥中央的指导职能。但是另一方面,市场化贯穿了改革的始终。也许新公共管理改革的初衷是将政府与市场的作用互相弥补,使两者相得益彰。只要仔细深究一下,就会发现这个自相矛盾的设计:权力下放和公共产品市场本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定会削弱国家对公共事务和经济的调节能力,最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府。新公共管理伊始时主张政府掌舵,最终却演化为以“政府市场化”、“政治市场化”、“管理市场化”为核心的一场改革就是一个有力的明证。处理政府与市场的关系一直是个难题,新公共管理最终也不可避免地陷入只能选择其一的困境。根源还是在于它无法解决其理论上的矛盾。其一是如何解决市场本身的不完善问题。新公共管理看到了政府失败的问题,却有意无意地忽略了市场失败。显然,市场发挥作用需要政治、法律等一系列环境和制度的完善,这些条件的缺失会直接造成市场失灵,因此才有政府干预的发生。如今用原本产生问题的“市场”救治“政府”,明显缺乏逻辑前提;即便可以产生作用的话,其作用也极为有限。目前,民营化和签约外包等市场化形式在发展中国家运用时出现的诸如合同难以执行、责任难以追究、公共工程中的贪污腐化等一系列问题,有力地说明了市场的适用性问题。其二是如何协调效率与公平的冲突。市场的基本价值是效率,政府尽管也追求“效率”,但它和企业追求的“效率”是异质的。企业追求的是效率背后产生的利润,而政府在管理和提供服务时,还要考虑作为公平的正义、民主、公民权利、公共利益,因此只是将效率视为手段而不是目的,最终目标是将这种服务惠及社会的所有成员,而不是仅仅为部分利益集团服务。由于公共物品的不可分割性、政策的强制性、服务的独占性以及目标的模糊性,在公共部门中引入竞争机制就存在很大的限制。再考虑到市场是一个追逐个人利益的场所,当服务与利润发生矛盾的时候,顾客的需求便被弃之不顾了。实践证明,西方国家市场化和民营化的成效并不理想。其结果只是将一种公共垄断变成了私人垄断,提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益,放弃那些他们认定不具价值或无利可图的顾客;或者可能运用其权力削弱政府机关追求最广泛公共利益的能力,使那些最需要服务的人得不到服务。而且,将公共部门分解为企业化小单元的努力也带来了严重的控制和协调问题,中央的控制权下降,正常的政治控制手段效果减弱,而高层行政领导和国有经济管理者的影响在扩大。由于市场和资本的作用,实质上被最小化的政府已不能够再“掌舵”。莫尔尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”〔8〕

4.尊重公民主权却又倡导顾客导向。一方面,新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向,要求政府在管理中把公民当作顾客,以顾客需求为中心,通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”,自由选择服务机构的机会,并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度,期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力,改变了政府以往虚构的“社会公仆”的角色,达到改善公共服务的目的。另一方面,“顾客”与“公民”毕竟是分属两个领域内的概念,“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。”〔9〕模糊这两种角色的根本区别,必定会带来理论上的冲突。其一是政府提供公共服务时的普遍和统一原则与商品交易时的选择性和针对性的矛盾。顾客虽然有各具特色的消费需求,但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以满足不同的顾客需要。但是不同的公民对公共事务的需求往往可能处于矛盾状态,登哈特认为,作为一个公民,每个个体在政府所提供的所有服务中都有一种利害关系。当多数其他公民选择投入到某个服务上的资金时,这或许是一个许多其他顾客限制投入的服务〔10〕。国家和政府也正是这些矛盾无法解决的产物,所以政府提供服务必须遵循普遍和统一的原则。这决定了两个领域是不可能统一的,若要将二者统一化,将直接导致政府提供服务的普遍性与商品交易的选择性之间的二律背反。温森特•怀特在评价英国行政改革时做出了下述评论:选民们不仅仅为把自己看作是市场上进行竞争的消费者,而且继续视自己为享有权利的公民。目前的危险在于:英国的公共行政官员将会变成奥斯卡•瓦尔德小说中的人物。对每一物品的价格了如指掌,但对任何物品的价值一无所知;传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政,会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子〔11〕。其二是政府难以协调满足“顾客”的私利与促成公利之间的矛盾。公共利益本身是社会公共选择的结果,社会中个体通过一致同意规则确立一种共同利益目标,然后用法律和规则等规范制度确立下来,并贯穿在公共管理活动之中。政府及其公共行政作为整个社会生活的调节领域,其目标是要实现和捍卫公共利益,解决公共问题。可以说,公共利益的维护是政府管理的逻辑起点与最高使命。而把公民看作顾客的政府更倾向于对每个分散的个体的短期自我利益做出回应。彼得斯指出:公民如今只不过是政府服务的消费者,公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中降低了,〔12〕无法协调公民作为公共服务的参与者、监督者的公共行政势必丧失其公共性。如果政府放弃了维护和促进公共利益的使命,它无论在政治方面和经济方面做出了多么大的努力,都无法得到社会的积极肯定。改革实践中一些服务承诺制度变成了市场支配下的商业炒作,停留在形式上而缺乏实际效果。究其原因,这正是“顾客导向”理念内在矛盾的深刻凸现。

二

公共行政思想史上历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。宪政主义关注社会公正、平等、民主和回应性,管理主义则试图通过科学化、技术化的管理来实现政府的目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。怀特提出:公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率,公共行政的管理主义传统得以确立〔13〕。但是这种注重科学原理和追求管理效率的公共行政原则,总是试图通过管理技术来解决所有社会性问题,把行政人员视为不受政治影响、完全没有感情和欲望,只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此,管理主义遭到一些学者的质疑和批评。比如奥斯特罗姆就指出,对行政过程的效率问题过于关注,并且主张通过集权和控制机制促进效率,这与民主思想背道而驰,并已经带来了美国公共行政的危机〔14〕。沃尔多也指出:效率本身不是一种价值观念,必须依据其所服务的特定目标才能得以说明。比如说要捕捉一只大熊猫,步枪肯定比陷阱更有效率,但如果不杀死它的话,陷阱就比步枪更有效率〔15〕。由于管理主义的局限性,20世纪70年代末西方国家政府改革和实践中出现了新公共管理运动。

新公共管理试图摆脱公共行政的管理主义对官僚行政的倚重,对传统官僚制的僵化及对变化环境的不适应进行大力批判,表现为动摇、解构和取代传统官僚行政体制,并呼吁改善公共服务的质量和效益,以顾客导向取代以往的政府导向,以试图改变管理主义对民主的背离。因此,其理论中的这些矛盾正是新公共管理试图调和管理主义与宪政主义的体现。而在实践中,新公共管理走得更远。英国的改革从根本上动摇了传统行政模式的某些重要特征,新西兰以管理为基础的激进改革措施已经取代了传统行政的做法。所有这些使新公共管理与传统公共行政之间似乎相互对立,有着根本的区别。的确,与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等。然而在这些“新鲜”术语背后,“效绩”仍然作为重要的评判标准。在新公共管理模式的“字典”里,“效绩”的本质内涵就是“花费更少、获取更多”。立足于高效政府这一目的,新公共管理找到了按照私人部门管理模式来置换传统管理方式的管理思路,其本质仍然具有鲜明的管理主义色彩。

就像胡德所说“新公共管理是广告式的,而不是实质性的,它实际上没有发生什么变化。顶多瓶子是新的,但里面的观念却是旧的”。〔16〕从这个意义上说,新公共管理与早期的科学管理主义一脉相承,正如登哈特在《公共组织理论》一书中指出:在公共行政领域有一个长期存在的传统,它支持“政府应该像企业一样运作”的观点,在很大程度上,这种建议意味着政府机构应该采取“科学管理”到“全面质量管理”这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入〔17〕。虽然也主张公共行政具有政治的本质,但关注的焦点仍然着重于管理技术的改进。把“治理”当作“管理”,不能厘清公共行政在治理过程中的地位,不仅使公共行政无力反省其根本价值和目的而变为执行与管理的工具,而且表明公共行政在管理主义与宪政主义之间的钟摆,由于将经济规则引入政治领域而再次摆向了管理主义。挪威的汤姆•克瑞廷教授对最早实施新公共管理的国家的改革实践进行跟踪研究。结果显示:从总体上看,历时20多年的改革均未实现其理论所承诺达到的节约管理成本、顾客至上的目标,改革措施也没有解决福利国家现有的问题及提高公共管理效率和民主性的目标。

在英国,一些地方当局看到合同出租的好处取决于经济状况。当经济低迷时,过剩的私营部门力量会导致残酷的竞争和出价的下降。当经济扩张时,私营部门则为竞标付出了高额费用。事实上,经济低迷期间的节约被经济繁荣时期的额外费用抵销了。西方发达国家的这些改革结果有力地说明我们需要重新认识新公共管理的意义与作用,尤其是当它已经作为一种国际性潮流运用在不同发展程度的国家时,更是如此,简单地照搬只能会使其合理性大打折扣,扩大其隐含的内在矛盾和局限性。针对我国的行政改革来讲,在宏观层次上承认当代行政改革主导方向的同时,在微观层次上必须注重改革措施与国情的适应性。比如,我国行政改革中所提出的服务型政府的概念不应该等同于新公共管理模式下的企业型政府。另外,西方各国的改革是在成熟的市场经济体制下进行的,其改造政府的举措有强有力的制度保障,才能最大限度地显示其积极意义。而当前我国市场经济的基础还很薄弱,市场还不能全面运营公共性很强的所有经济活动。因此,在我国的公共部门中引入市场机制,必须对其范围和领域有所控制,政府所承担的公共服务不能一次性卸载,还应积极规范完善市场,甚至要适时运用政府干预的力量。