新公共管理与行政管理革新

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一、政策职能和管理职能的划分

传统公共管理将“掌舵”和“划桨”两付重担全部压在政府身上，政府既要制定公共政策，又要包揽几乎所有的公共服务。新公共管理所追求的是“把政策制定（掌舵）同服务提供划浆）分开”的政府体制［l］（P11—12），即将政府的政策职能和管理职能分开，并将决策（掌舵）职能置于中心位置，而将执行（划浆）的职能通过建立准自治和半自治机构承担，如英国1988年将提供公共服务的职能从政府部门中分离出来，由半自治的“执行局”来承担公共服务职能。1996年底，英国将近75%的公共服务由这些局承担。[2]（P38）全球化必然要求将政府两种职能分开。20世纪80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，全球化、市场化、信息化迅猛发展，使社会服务瞬息万变，社会公共服务需求变得愈来愈多元化，社会公共事务也变得愈来愈复杂，从而要求政府具有高度灵敏的应变能力和一流的决策水平，即决策必须更加灵活、更加高效，更加贴近社会实际。与工业社会相适应的对社会公共事务大包大揽的政府很容易陷入千头万绪、纷繁复杂的社会公共事务之中，没有时间和精力对国内国际重大问题作出及时、果断、正确的决策。毫无疑问，政府将“最佳的精力和智慧都用于划浆”［l］（P27），很难两头兼顾，既不可能掌好舵，也很难划好浆，加之政府对公共领域的垄断经营，必然导致公共服务质量不高，导致公众对政府的信任度下降。正如美国政治学家和管理学家彼得•德鲁克尖锐指出的那样：“任何想要决策部门亲自‘实干’的做法都意味着干蠢事。”[1]（P7）可见，全球化时代的政府应从具体的事务性工作中解脱出来，把主要精力和时间用于国家宏观决策，以牢牢把握国家发展的正确方向。

一国政府面临的国情与特定任务构成该国行政改革的深厚土壤。由于中西公共管理体制改革所处的社会环境不同，决定其改革取向不大一样。诚然，中西方同处于全球化、信息化、市场化这个大背景下，都面临如何最大限度发挥政府决策能力的问题。中国行政管理体制改革必须重视这一世界趋势。但必须清醒地看到，中西方行政管理体制处于两个不同的历史发展阶段，西方公共管理改革的对象是韦伯式的政府管理体制，而中国政府治道变革的核心课题是建立法治政府，实际上就是建立韦伯式的官僚政府体制。因为中国仍处在官僚化不足阶段，比如普遍缺乏公务人员的专业化分工以及与此相适应的专业化人才，政府官员行为轻视规则和规范，行政管理以“身份取向”凌驾于“业绩取向”之上，行政腐败现象严重。西方行政改革的目标是将比较僵化、迟钝、决策时宜差、服务效率低的传统官僚行政模式改造成为灵活、高效、应变力强、响应力大、有更健全责任体制的新公共行政模式，中国行政管理改革的目标是将计划经济时期形成的高度集权、个人专断、随意行政的人治政府改造成为廉洁、高效、规范、有权威、有能力的法治政府。西方建立法治政府的历史任务已经完成几百年，公共行政改革可以一步到位，直接解决政府两种职能分开问题。中国当务之急是建立民主法治政府，两种职能分开应贯穿于建立法治政府的全过程，如果把解决政府两种职能分开当作首要目标，不仅不能解决两种政府职能分开问题，而且很可能会重蹈人治覆辙。中国改革取向应把建立民主、法治政府放在首位，在此基础上，逐步解决好政府两种职能分开问题。

二、公共理念与市场理念的融合

传统公共理论建立在公共与私人、国家与市场两分法的政治学理论基础之上。它将管理分为公共领域和私人领域两大类。公共管理是一种涉及公共利益的公域管理，主要是对社会的管理和服务，大部分经费来源于纳税人，发展动力来自垄断，其职能是提供公共物品和劳务。私人管理，是企业内部的管理，其收入主要来自顾客，发展动力来自竞争，其职能是提供私人物品和劳务。在管理理念上，公共管理必须始终如一贯穿公平优先的公共理念，而私人管理则追求效率第一的市场理念。新公共管理将公共产品区分为两大类，第一类是核心公共产品，只能由政府提供和生产，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等；另一类是混合公共产品，私人部门与非政府组织也可以参与提供，如基础设施、市政公用设施、交通能源、公共服务事业等等。从管理的共同性出发，新公共管理将私营部门的管理方法和管理手段引入公共部门，把市场竞争机制引入公共领域，打破公共服务的垄断性，重视政府活动的产出和效果，即注重公共服务的效率和质量，实行绩效管理，使公共部问的财政拨款和工作人员的工作业绩直接挂钩，从而将公共文化与市场文化相结合，形成了新的公共理念，成功实现了公共文化的创新。20世纪70年代末80年代以来，英、美、法、新西兰等国掀起了以市场模式为取向的行政改革浪潮。英国从撒切尔当政起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引入私人企业管理机制、承诺公共服务的内容与标准提高公共服务的质量等方面取得初步成效。80年代初，美国里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种政府官员不仅对管理过程，而且对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革进程，把竞争机制引人政府机构，大力降低行政成本，建立以“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为以“绩效为中心”的组织。新西兰将政府那些具有商业性职能与可以开展竞争的服务从公共服务中分离出来，财务报告、预算、拨款均应考虑绩效。政府部门的部长与执行宫签订“绩效协议”、“采购协议”，在政府部门中区分决策与执行两种不同功能，强化各自职能。各方提供的数据表明，公共服务项目用合同出租形式比政府直接经营降低成本20％一30％.[3]（P30）

西方公共行政改革的市场模式对中国行政管理体制改革有直接借鉴作用。当前，中国政府控制的公共服务范围过宽，会造成市场失灵，甚至引起某种程度的政府垄断；政府长期包揽公共服务，也不利于增强公共服务机构的竞争能力，庞大的公共服务的管理必然需要大量的人力、财力、物力，必然造成“巨型政府”和“人头财政”的状况。如我们现在绝大多数城市道路的保洁、垃圾清运与园林绿化及其他城市公用事业的管理等，仍由财政拨款，实行事业化管理，没有走市场化、社会化道路。不仅成本高，加重国家财政负担，而且由于缺乏竞争，易形成垄断，使公共服务效率低、质量差，市民不满意。改革的出路就是引入市场竞争机制，政府只负责制定行业规则，具体作业业务通过公开招标、投标形式委托给有法人资格的企业完成，使政府从公共服务的直接提供者变成公共服务的规则制定者和监督者。民主、法治政府是实行公共服务市场化的根本保证。如果没有健全的民主制度和法律制度，对政府主管部门及其官员缺乏有力的监督制约机制，缺少公开、公平、公正的招标、投标制度，没有严格的审计制度，也许公共服务的市场化又会成为国有资产流失的一个新的黑洞，成为官员腐败一个新的渊薮。据国家有关部门对78个国家项目稽查发现，其中真正实行公开招标投标的只有5％，有95％的项目招标失灵。[4]（P11）如果公共服务市场化仍采取“暗箱操作”、“黑箱操作”，不仅不能降低公共服务成本，提高公共服务的效率和质量，很可能会适得其反。因此，公共服务市场化必须做到以下几点：首先，必须保证公共服务项目定价合理公平。其次，必须尽快建立公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、出价低廉的企业承包公共服务项目。最后，政府对公共服务的有效监督是最关键的一环。政府必须依照和企业签订的公共服务项目承包合同，严格监督企业提供的公共产品和公共服务的质量。如果政府对承包出去的公共服务虚监、漏监和监督不到位，就会象出现“豆腐渣工程”一样出现“豆腐渣公共服务”，反而使公共服务的质量比政府直接经营更糟。另外，公共服务的市场化在西方也处在试行阶段，就是最积极推动这一改革的学者也坦言，他们的思想“也只是粗略的草稿，而不是最后的文本。”[l]（P3）对此持批评态度的学者也大有人在，如汉森、格林沃德、英格拉姆等人认为，新公共管理改革的市场化，忽视了公共部门和私人部门的本质差别，完全照搬私人部门管理模式，实质上是一种新的“市场神话”。[5]（P83）中国的政治体制、文化传统、民族心理均不同于西方，因此，我们必须对公共服务市场化改革理论作进一步深入研究，真正对其消化、理解，变成自己公共管理思想的有机组成部分，从而用来指导中国行政管理体制改革实践。

三、公民身份与顾客角色的统一

传统公共管理把政府的服务对象称作公民，企业的服务对象叫顾客，并认为：“民主政府是为它们的公民服务而存在的，企业是为赢利而存在。”[l]（P149）公民对政府的制约主要通过行使政治权利来实现，顾客对企业的控制主要通过购买其商品和服务来实现。新公共管理将市场模式引入公共领域后，试图运用顾客驱使制度原理，迫使政府降低公共服务成本，提高效率和质量。长期以来，由于政府缺乏企业的顾客驱使制度，大多数雇员只知道为上级主管部门和主管领导服务，而无视那些自己真正需要服务的对象。政府是依靠议会拨款，依靠纳税人交税，政府的“顾客”是被动等待政府服务的人，不象企业那样，因为钱直接从顾客那里来，顾客直接决定其生存和发展，自然成为“顾客盲”。解决问题的出路是，将顾客意识引入公共管理领域，使政府的管理以服务对象为中心，以顾客为导向，向顾客作出承诺，赋予顾客公共服务的选择权，以推动政府彻底改革传统公共服务体制。如英国1991年制定并颁布了《公民宪章》，共包括40种国家宪章，为医疗、交通、学校等公共服务行业规定了明确的服务标准和公众应享有的权利。[2]（P39）中国的公共服务行业成本高、效率低、质量差早已引起国人不满。造成这种状况的原因很多，也很复杂，但只此一家、别无分店的垄断经营格局极其重要的原因。因为，公民没有自由选择权的公共服务，必然导致公共服务机构及其人员对公众需求漠不关心，缺乏竞争的公共服务必然是低效、劣质的公共服务。要改变这种状况，必须在公共领域引入“顾客意识”，即政府不能仅仅把提高公共服务效率和质量看作为民办好事、办实事，仅仅看成“民心工程”，当作树立政府形象和声誉的举措。政府应切实把自己服务的对象作为上帝，急他们之所急，想他们之所想，努力寻找提高公共服务效率和质量的最优方案。有人担心，由于新公共管理提倡的顾客概念和公民概念存在内在冲突，它忽略了公众是政府部门的“使用者”和最终“委托人”的地位，因而会降低公民的政治地位。我们认为，公民身份和顾客角色两者完全可以统一、并行不悖。当人们在行使民主政治权利时，其身份是公民，通过行使选举权和被选举权、表达自由权、对国家机关及其工作人员的监督制约权，牢牢控制国家政权，从而实现人民当家作主的政治权利。当人们作为社会公共机构服务对象时，他的角色是顾客，选择价格低廉、质量优良的公共产品和公共服务是其根本出发点。政府在公共服务中，把公众当作顾客不仅没有动摇其公民地位，而且使“人民主权”和“消费者主权”二者有机统一起来。传统政治学和公共管理学在理论上虽把公民放在最高位，官员是公仆，人民是主人。但由于它忽视了服务于公共利益的公仆也是理性人和经济人，始终存在个人福利最大化和社会福利最大化之间的尖锐矛盾这一根本特点．导致在现实生活中，特别在公共服务领域，神圣的上帝反而成了仆人，面对高价低效、质量差的公共服务无能为力，只能可怜巴巴地请求公共管理部问改善服务质量。而顾客驱使制度恰恰能迫使公共服务机构真正把顾客当作上帝，改进服务质量，使公民享受低价、优质的公共服务，从而真正感到作为国家主人的尊严和荣誉。

四、从集权走向分权

传统公共管理主张公共管理应采取集权模式。他们认为，公共管理从主体而言，主要指以公共权力为后盾的公共组织或公共人员，政府是管理的中心和关键。从管理客体看，涉及社会公共事务的方方面面。从政府权力定位角度讲，特别强调等级原则、计划和直接控制，垄断性和强制性是其基本特征。总之，传统公共管理是集权式管理，也就是政府包揽一切的管理。新公共管理主张，政府管理应采取分权模式。公共权利组织已不是行使公共管理权的唯一主体，非政府组织和私营组织也可以参与公共决策、公共管理、公共服务。当前西方公共行政改革一个重大举措，就是改变原来金字塔式的科层官僚组织，建立扁平式的非官僚政府体制，即从集权式政府模式向分权式政府模式转变。新技术革命尤其是信息革命是西方政府从集权走向分权的重大推动力。在工业社会，由于信息技术还很原始，信息的收集、处理和传播速度很慢，信息量也很小，而且政府垄断公共信息资源，所以，采取集权式的政府组织机构，有利于决策和管理。进入20世纪80年代以来，信息化浪潮席卷全球，通讯技术的迅猛发展，预示着“信息时代”已经来临。信息化大大增加了公民和社会团体在信息和知识方面的占有量，使政府与公民的交流更加直接，使公民和社会团体参与决策和管理的意愿更加迫切，而且信息技术还扩大了公民参政渠道，更新了参政手段和技术，使公民的政治参与有了突破性进展，社会民主化程度将会进一步提高，客观要求政府将一部分权力转移给公民和社会，从而对传统的金字塔式的官僚型集权式政府模式提出严峻挑战。分权式政府与集权式政府模式相比有更大的灵活性和适应性，它对市场信息的发展变化能够迅速作出反应；分权式管理更能充分调动第一线工作人员的积极性和创造性，因为第一线工作人员往往能构思出解决问题的最好方案；它比集权机构更有创新精神，能产生更高的士气，更强的责任感和更高的效率。20世纪80年代以来，德、日、法、美等国实行权力下放。1982年3月，法国开始了以权力下放为重要内容的地方分权改革，涉及决策权、管理权下放、地方议会作用的扩大、政府财政预算、税收功能的重新界定诸方面。日本分权的特点是事权相对分散，财权相对集中。德国强化地方政府对公共服务供给方面的决策权。美国注重减少管理层次，如美国住房和城市发展部计划将区域办公室这个中间层次取消，从而使管理层次由3个变为2个。

从表面看，中西方公共行政体制改革都面临政府职能调整、机构精简、人员分流、层级压缩等共同课题，但由于中西方在社会发展阶段、政治历史传统方面存在很大差异，决定中西方对政府分权与集权的定位应有所不同。中国是一个有几千年集权历史传统的国家，对中央与地方分权，无论从理论上，还是实践上都缺乏比较成熟的东西。而西方早已建立了以分权制衡为基本特征的民主代议制度。对中央国家机关内部分权、中央与地方分权、国家与社会分权方面思想理论准备比较充分，经验也比较丰富，无论从制度设计，还是从操作层面上都形成了一套比较系统的东西。西方的分权是在“后工业社会”进行的分权，是在整个社会民主、法治化水平比较高，行政体制运转有序、分合自如前提下进行的分权，不会导致国家失控和社会无序。而中国正处在计划向市场过渡与传统向现代转型的历史时期，民主、法治尚未健全，国家内部权力机构之间关系尚未理顺，尚未建立中央与地方分合有序的新型国家结构，国家稳定性程度仍较低。同时也没有做好分权的理论准备、制度设计和操作安排。若操之过急，很容易出现社会失控现象。一个13亿人口的大国，一旦失控，必将给人类带来灾难性后果。社会转型时期的国家，对集权与分权的定位应慎之又慎。因为这一时期是社会急剧变动的时期，也是社会矛盾比较集中的时期，中央政府必须把握全局，主导改革，无论政治体制改革，还是经济体制改革、文化体制改革，都必须在中央统一领导下进行。同时中央政府必须相对集中财政、金融权，而将“事权”（即管理公共项目的权力，有条件制定公共服务供给的权力）适当分散给地方。“分事权”实际上就是分散负担，控制财权，实际上是增加中央政府的调控能力。总之，集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择。不管世人如何评说新公共管理，但有一点可以肯定，它的的确确为21世纪全球范围的政府改革提供了全新的思路，中国政府应主动融入全球公共行政改革大潮之中，根据中国行政改革的文化土壤需要，去大胆吸收新公共管理一切有价值：的思想与方法，以推动中国行政管理体制改革继续向前发展。