高校内部公共管理分析
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一、新公共管理运动的主要思想
根据西方学者P•格里尔和T•盖布勒等人的论述,新公共管理运动主要有以下思想:
(一)政府的管理职能应是掌舵而不是划浆。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策,政府只起掌舵作用而不是起划浆作用。这样可以缩小政府规模,减少开支,提高效率。因此,新公共管理认为,有效的政府并不是一个实干的政府,也不是一个执行的政府,而是一个能够治理并且善于治理的政府。
(二)政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据,认为政府应以顾客或市场为导向,从而改变了传统行政模式下的政府与社会之间的关系,对政府职能和社会职能重新进行了定位。市场不仅在私营部门内存在,也在公共部门内存在,政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构,而是负有责任的企业家,公民则是其顾客或客户,企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。
(三)政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构,这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织,跨组织层次之间的交流极其困难,使得政府机构不能对新情况作出反应。企业界经理采取分权的办法,通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应,从而有效地解决问题。因此,政府也应该通过授权或分权的办法,通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应。
(四)政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政部门排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,如重视成本—效率分析、全面质量管理,强调降低成本、提高效率等。新公共管理认为,政府应根据服务内容和性质不同,采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构,特别是把商业功能与非商业功能分开,决策与执行分开,移植私营部门的某些管理办法,主张全面的货币化激励,不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资的激励机制,特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约,而不是传统的职位保障制。
(五)政府应在公共管理中引入竞争机制。新公共管理认为,政府管理应广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量与效率。因为竞争有利于提高工作效率,有利于优化服务态度,有利于激发创新意识,有利于提高职工士气。
(六)政府应重视公共管理的效率、效果和质量。传统的公共行政注重的是投入而不是结果。新公共管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能主动、灵活地对外界情况的变化以及不同的利益的需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理主张政府管理的资源配置应与人员的业绩和效果联系起来,强调按业绩而不是按目标进行管理,按业绩而不是任务付酬。
(七)政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政遵守既定法规、轻绩效评估的做法,主张放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。新公共管理认为,虽然任何组织都必须有规章才能运行,但是过于刻板的规章则会适得其反,这些规章会妨碍政府的办事效率,使政府无法对正在迅速变化中的环境作出快速反应。[2]
高等学校是以人才培养、科学研究为主要任务的事业单位,具有公共性的基本特征和相对独立的内部行政管理系统。从管理角度看,高校内部行政管理具有公共行政管理的一些基本特点,如科学化、法制化、专门化、专业化等,所不同的是,公共行政管理的职能是维护和促进社会经济的可持续发展,保障人们享有广泛的平等和自由,而高校内部行政管理的职能是维护和促进教学和科研工作的正常开展,不断提高人才培养质量、科学研究水平和社会服务能力。因此,公共行政管理与高校内部行政管理在管理理念、管理方法等方面是可以相互借鉴、相互促进的。改革开放以来,高等学校借鉴公共行政管理改革的一些经验和方法,在学校内部行政管理改革方面进行了积极的探索,并取得一些阶段性的成果,这对高等学校各项事业的发展起到了很大的推动作用。但是,由于我国高校长期受计划经济管理模式的影响,内部行政管理的观念、方法、体系依然比较传统和陈旧,同社会主义市场经济体制的要求相比,同高等教育大众化的发展要求相比,还存在很多不相适应的地方,主要表现在以下几个方面。
(一)机构雍肿、人员过多。受计划经济体制管理模式和政府行政管理机构设置模式的影响,高校内部行政管理机构普遍存在大而全的现象。一所中等规模的高校,其内设处级行政管理机构(含党务管理部门)可达二十余个,每个处级管理机构又设置若干个科室,少则二三个,多则五六个,机构和人员规模普遍比较庞大。尽管高校对内部行政管理机构和职数的设置也进行过多次改革,内部行政管理机构也进行定职能、定岗位、定职数,但高校内部行政管理机构的编制往往缺乏硬约束,随意性大,每一次内部行政管理体制改革后不久,又会产生新一轮的膨胀,很难摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当前,高校行政管理机关不仅机构多、工作人员多,而且干部职数也多,除实职岗位外,还有调研员、主任科员等非领导职务。对个人和单位的考核,往往是形式重于实质,过程重于结果,个人与单位缺乏应有的责任感、使命感与紧迫感。此外,高校行政管理机关还普遍存在文山会海的现象,文件多,会议多,部门与部门之间职责不清,办事程序复杂,工作效率低下,难以有效地促进教学科研水平的提高。
(二)后勤社会化改革进展缓慢。由于受计划经济管理体制的影响,在后勤改革前,我国高校都建有非常完善的后勤保障和服务系统,其直接后果是学校办社会,导致后勤机构、人员越来越多,经费开支越来越大,学校负担越来越重,严重制约和影响学校办学水平的提高、办学规模的扩大。李岚清同志多次在全国高校后勤工作会议上指出,制约高校发展的主要问题是后勤,后勤是高教发展的“瓶颈”,必须通过改革解决瓶颈问题。当前,后勤社会化改革的必要性和紧迫性已成为人们的共识,高校后勤社会化改革也已进入一个关键的时期,并在一些地方和高校取得了比较明显的进展,但就整体而言,步伐依然太慢,取得实质性进展的高校太少。大部分高校尽管成立了后勤服务总公司、后勤集团等组织,并按企业化的模式进行运作,但由于在产权明晰、机制转换、人员分流、资产管理、经费结算等方面存在比较大的困难,高校的后勤服务并没有真正实现市场化,社会上的企业还很难参与学校服务市场的竞争,后勤企业对学校服务具有较强的垄断性和依赖性,后勤企业还没有真正成为“独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展”的经济实体。因此,将目前的后勤社会化改革称之为“后勤组织企业化改革”也许更恰当一些,高校并没有完全从后勤繁杂的工作中摆脱出来,高校仍然承担着后勤企业各种各样的明贴或暗贴,后勤企业依然是制约高校发展的一个重要因素。
(三)缺乏成本效益观念,浪费严重。在计划经济的年代,高等学校是国家全额拨款的事业单位。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立和发展,高等学校的经费来源呈现多元化的趋势,除国家财政拨款外,还有教育事业收入(主要是学生学费收入)、科研事业收入(主要是横向的科研经费)、经营收入等,但国家的财政拨款收入仍然是高校主要来源之一。长期以来,高等学校具有较好的经费保障渠道,实施科教兴国战略后,国家在加大经费投入力度的同时,又实施了由学生负担部分培养成本的收费政策,高等学校运行经费得到了保障。由于高校的主要任务是培养人才和科学研究,其产出的效益主要体现在社会效益层面上,加之经费来源主要是财政拨款和学费收入,经费不足可以向财政要专项、要政策,自身筹资的压力很小,因此高等学校普遍不重视投入产出的效益分析和研究,有些项目的投入往往是不计成本、不计代价的,存在着非常严重的浪费现象。到目前为止,高等学校对固定资产的管理还没有实行计提折旧的账务处理办法,对生均培养成本还没有形成一种权威的、科学的计算方法,对专项经费的投入产出情况也没有建立完善的评估体系。此外,由于高校的公共性,高校的管理者往往缺乏应有的事业心和责任感,容易产生短期行为和投机心理,对公用经费的使用缺乏勤俭节约观念,对国有资产的管理缺乏保值增值的观念,对投资决策的论证缺乏效益观念,加之目前对高校管理者在经费投入和使用方面还没有形成有效的管理约束机制,因而不可避免地出现资金浪费现象、资产流失现象和投资失误现象。如高校实验室就存在因为管理不善而导致实验仪器设备利用率低甚至闲置的现象,高校的基建项目就存在因为规划论证不充分而造成投资损失的现象,高校的采购项目就存在因为没有建立规范的竞争机制和操作程序而导致经费支出增加的现象。
(四)没有形成规范的用人制度和合理的分配制度。用人制度改革和分配制度改革,是高等学校内部行政管理改革的重点和难点,很多高校在这方面进行了积极的探讨,但从总体情况看,用人制度改革和分配制度改革的进展比较缓慢。主要表现在:一是“铁饭碗”、“终身制”的思想还没有完全打破,高校教师的聘任制和全员聘用合同制往往是形式重于实质,下岗分流或岗位交流的力度还很小。二是干部能上能下的机制还没有真正建立起来,勉强下来的干部,或保留待遇或改任相应的调研员。三是工资奖金分配过程中平均主义思想比较严重,拉开差距的阻力比较大,很难体现多劳多得、优劳优酬的分配原则,对有突出贡献者,奖励力度还不够大。四是优胜劣汰的竞争机制还没有完全建立起来,教职工队伍的整体素质还有待进一步提高,行政管理岗位中,教职工家属和子女有比较大的比例,一些本可通过招聘临时工来完成工作任务的岗位,却仍然使用正式工,导致劳动力成本大大提高。
(五)校院二级的关系没有完全理顺。受传统管理观念的影响,学校管理重心还没有真正下移,学校的政策制定、学科建设、人才引进、设备购置、财务管理、资产管理、招生就业、人员流动等方面的决策权集中在机关职能部门,学院一级办学自主权比较小,难以放开手脚开展工作。相比之下,机关部门的职能显得过于强大,管理过度、管理越位的现象比较突出,对学院一级的工作包得过多、统得过死,管了很多不该管、管不好、管不了的事,小机关、大服务的格局没有完全形成,院系一级的办学积极性和办学潜能受到比较大的影响。学院一级应该承担的职能与学校一级应该承担的职能还缺乏科学的划分模式。
三、新公共管理运动对高校内部行政管理的借鉴意义
正如新公共管理运动对我国公共行政管理改革具有积极的借鉴意义一样,新公共管理所形成的管理理念、管理思想、管理方法对改进和提高高校的内部行政管理水平同样具有积极的借鉴意义。
(一)调整学校行政机关的职能,构建“小机关、低重心、大服务”的管理模式。多年来高等学校的内部管理体制改革之所以没有取得实质性进展,问题在于没有准确定位学校机关的职能与学院的职能,只是在机关部处的机构整合与人员编制上做表面文章。每次改革由于没有合理地划分和调整机关部门的职能,机关的机构数与人员数虽然减少了,但机关部处的工作量没有减少,自然就出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”这样一种反弹现象。高校的校部机关,在高校这一“小社会”中事实上起着“小政府”的作用,新公共管理运动提出的“政府的管理职能应是掌舵而不是划浆”、“政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理”的思想,给高校内部行政管理改革提供了一种新的思路。一方面,高校的校部机关应改变目前管得过多、过细的现状,其主要职能应定位在宏观管理层面,如制定政策、把握方向、指导工作等,院系的主要职能应定位在微观管理层面,如执行学校政策、落实工作措施、完成教学科研任务等;另一方面,高校应重新构建学校与学院之间的权力关系,改变目前校部机关权力过大、过于集中的现状,校部机关要善于分权,努力为基层服务,实现管理重心下移,让学院有更多的决定权,充分调动学院自主办学的积极性和主动性。
(二)引入市场竞争机制,提高内部行政管理的效率。高等学校与政府部门同样存在的一个问题是由于具有公共性的特征而不重视引入市场竞争机制。市场是一只看不见的手,没有市场竞争意味着高校内部管理缺乏进步的动力,意味着高校内部管理效率难以得到有效的提高。新公共管理运动的实践表明,市场不仅在私营部门存在,在公共部门内也同样存在,在公共管理中以顾客或市场为导向,引入市场竞争机制,有助于提高公共管理的效率。在高校内部行政管理中,至少在以下几方面可以引入市场竞争机制,提高管理效率。第一,在后勤服务领域引入市场竞争机制,有利于推进后勤社会化改革。高校后勤社会化改革之所以进展缓慢,关键是高校对后勤企业采取了过多的保护性措施,后勤服务领域没有真正对社会开放,社会上的企业还不能参与学校的竞争。事实上,学校的宿舍、食堂、运输、物业、绿化、医疗、校园基础设施等完全可以通过引进社会上的企业进行投资和管理,与学校的后勤企业一道进行竞争,这既有利于深化后勤社会化改革,提高企业的竞争能力,也有利于学校节约经费开支、提高经济效益。第二,在采购领域引入竞争机制,有利于提高采购质量,节约经费支出。学校年度经费支出预算中,采购支出是份额最大的支出预算,包括学校基本建设支出、仪器设备购买支出、图书资料购买支出、公共服务项目支出等。通过建立规范的采购机构和采购程序,引入具备资质条件的供应商参与竞争,将大大降低支出成本。第三,在管理服务领域引入竞争机制,有利于提高管理效率。高校内部的许多管理服务项目,事实上可以让更多的私人部门参与供给,如会计核算可以让会计事务所参与供给,财务审计可以让审计事务所参与供给,会议组织可以让宾馆饭店参与供给,旅游活动可以让旅游公司参与供给,资产管理可以让物业公司参与供给,等等,通过这种方式,将市场竞争机制引入到高校内部行政管理中来,对推动管理效率的提高、服务态度的优化、管理方式的创新必将起到积极的作用。
(三)借鉴私营部门先进的管理理念和管理技术,提高学校的管理水平。从现实情况看,我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品或准公共产品,高等学校的规模和数量在短期内还不能满足人民群众日益增长的对高等教育的需求,高等学校来自市场的竞争和压力并不大,这也是高等学校管理水平难以提高的根源之一。相比之下,私营部门直接面向市场一线的激烈竞争,如果不研究管理理论、创新管理方法、改进管理模式,必将难以生存和发展。因此,最优秀的管理人才、最先进的管理技术、最有效的管理经验总是首先来自私营部门。新公共管理运动强调政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,这对提高政府部门的公共管理水平能起到巨大的推动作用。尽管高等学校内部管理与私营部门的管理在各自的目的、对象、环境等方面存在差异,但私营部门重视管理的科学性、重视市场需求与顾客反馈、重视投入与产出、重视成本核算等管理精神,对高等学校内部行政管理无疑具有积极的借鉴意义。用人制度的改革、分配制度的完善、投入与产出的评估、办学成本的核算等困扰高等学校办学水平提高的问题,在私营部门均能找到比较好的解决办法。一个典型的案例就是宁波万里学院,1999年对面临办学困难的浙江农村技术师范专科学校进行改制的基础上,短短几年时间,得到了迅速发展,成为我国国有民办高校的一面旗帜。分析其成功的原因,一个重要的方面就是引入了许多私营部门的管理方法,如引入市场经济的成本概念、接受市场机制的评价体系、把握市场经济的供求规律、建立优胜劣汰的用人机制、确立“以生为本、以师立校”的办学理念等。[3]
(四)建立科学的绩效评价体系,增强个人和单位的使命感和责任感。高校比较注重过程管理,而不太注重结果管理,对个人与单位的评价往往是凭总体印象、凭直观感觉,缺乏科学、系统的目标评价体系,常常出现干多干少一个样、干好干坏一个样的情况,个人与个人之间、组织与组织之间缺乏比较准确的区分度,从而影响了个人与组织工作积极性的发挥。新公共管理运动提出的“政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制”、“政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量”等主张,对改进高校个人与组织的绩效管理具有很强的启发作用。关键就是要改变重过程而不重结果的现状,在高校内部行政管理中引入目标管理的原理与方法,对个人与单位实施绩效目标控制。首先,要从工作实际出发,围绕学校总体发展目标,建立短期目标与中、长期目标相结合的绩效目标体系,并制订相应的工作计划和发展规划。其次,要处理好定性与定量、主观与客观、过程与结果之间的关系,建立科学、系统的绩效目标评价体系,以目标的完成情况和实际工作业绩作为主要评价依据。至于目标实现的过程,在符合学校规章制度的前提下,鼓励突破常规,创造性地开展工作。第三,充分运用绩效评价结果,发挥其激励先进、勉励后进的作用。绩效评价结果要与个人的评价、待遇、职务、培养相结合,与组织的表彰、激励、发展、提高相结合,以此增强个人与组织的责任感、使命感、危机感、紧迫感,引导个人与个人之间、组织与组织之间开展良性竞争,更好地为学校总目标的实现不断创造新的业绩。
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