新公共管理运动对学校的影响
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为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战,摆脱财政困境,提高政府效率,20世纪的最后20余年,西方各国相继掀起了政府改革的热潮,采取了一系列改革的战略和战术。经济合作与发展组织(OECD)在1993年的一个调查中,发现它的24个成员国都处于行政改革的浪潮中。经合组织1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理:OECD国家的公共管理改革》声称:经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程,那就是管理主义(managerialism)或新公共管理(newpublicmanagement)。它以采用商业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平以及公共服务质量为特征,往往被人们描述为一场追求“三E”(economic,efficiencyandeffectiveness,即经济、效率和效益)目标的管理改革运动〔2〕。许多学者也从不同角度论述了“新公共管理”模式的内涵和特征。如休斯概括了“新公共管理”模式的六大要点或特征是〔3〕:(1)该模式意味着传统行政管理模式的重大改变,引人注目的变化是注重结果的实现和管理者负个人责任;(2)一种脱离官僚制的趋势,目的是使组织、人事、任期等更具灵活性;(3)明确规定组织和人事目标,以便用明确的绩效指标衡量工作业绩,以及对项目进行系统评估,其背后的推动力是经济、效率和效能的“三E标准”;(4)公共管理人员更具政治色彩,而不是政治中立或无党派立场的;(5)政府职能更有可能受市场检验(如合同外包),“将掌舵与划浆分开”,政府介入并不一定指政府非通过官僚制手段不可;(6)通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。
我国厦门大学陆振明教授则将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面:(1)让管理者进行管理(强调职业化管理);(2)衡量业绩(明确的绩效标准与绩效评估);(3)产出控制(项目预算与战略管理);(4)顾客至上(提供回应性服务);(5)分散化(公共服务机构的分散化和小型化;(6)引入竞争机制;(7)采用私人部门的管理方式;(8)改变管理者与政治家、公众的关系〔2〕。也有学者认为不存在统一的“新公共管理”模式,只有各种不同类型的“新公共管理”模式。如,英国学者E.费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中认为,当代西方政府改革运动中,至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式。即(1)利益驱动模式:将私人部门管理(工商管理)的方法和技术引入公共部门管理的尝试,强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。(2)小型化与分权模式:认为组织结构由向大型化、合理化、科层制的历史转变已趋向它的反面,组织出现分散化、分权等新趋势。(3)追求卓越模式:强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性,对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。(4)公共服务取向模式:代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合,强调公共部门的公共服务使命,但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。美国著名公共管理学者彼得斯在《治理的未来》一书中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式,即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式和解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面刻画和比较了这四种模式的特征。尽管这种改革有各种各样的名称(如“新公共管理”、“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”等),在不同学者眼里也有不同的内涵及特征。但它们都表示同一种现象,即传统的官僚制度被一种以市场为基础的模式所取代。“现在,改革公共管理、削减预算、公共事业的民营化成了普遍的现象;官僚组织已不是政府提供商品和服务的方式,许多国家采用私人部门首创的灵活的管理系统,政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作,而不一定是直接的提供者。”〔2〕
二、公共管理领域的市场化进程
在新公共管理“大市场与小而能国家”理念的影响下,公共管理的许多领域市场化进程不断深化。2003年,中国教育与人力资源问题报告课题组在《从人口大国迈向人力资源强国》一书中做出推断:“在未来的20年,中国将健全社会主义市场经济体系,在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,为中国教育与人力资源开发创造更加良好的外部环境,成为教育与人力资源开发的重要机遇。首先,发挥市场的资源配置效应,提高有限教育资源的使用效率。特别是要在人力资源开发和教育领域发挥市场的作用,打破垄断,引入竞争机制,促进教育资源向高效的教育机构转移,淘汰不适应市场需要的、低效的教育机构。其次,发挥市场的资源调动效应,吸引社会资源投资教育与人力资本开发。第三,发挥市场机制的信息作用,增强人力资本开发的有效性和教育对市场经济的适应性。”〔4〕在高等教育界尤其如此。全世界的高等教育都面临着财政困境,即使在最富足的国家,大部分高校也总是处于困境的边缘。教师要提高工资待遇,学校要增设新的专业、提高教学质量,都需要增加投入,导致了培养成本的增长。办好大学需要持续不断地增加投入,而作为投入主渠道的国家财政增长却要缓慢得多。有两条结论正在日益被人们所接受:一是政府筹集财政资金越来越难;二是即使国家能够确保公共财政收入的大幅度增长,在分配这些稀缺的公共资金时,政府也不再会考虑把大学作为优先投入的重点。因此,大多数的高校都不可能从政府的财政收入中直接获得充足的资金来解决面临的财政困境,尤其当接受高等教育的人口在整个人口中的比例显著提高时,情形更是如此①。
为了增加高等教育机构的管理效率和营运的效益,不同政府纷纷引入企业精神,发挥管理主义以提升高等教育机构的效率和效益〔5〕,国家对高等教育的管理普遍由国家控制模式转向国家监督模式。高等教育出现了由国家协助市场来进行运作的市场化趋势。这里的高等教育市场化,是指运用市场价值(策略)来管理及“营运”高等教育,主要目的在于提高高等教育的效率、效益及效能。高等教育的市场化可以表现在两个层面:从宏观政策角度,政府对高等教育要解除管制、消除垄断、私有化或非国有化等方面,这个层面的市场化通常由政府主导,属于宏观层面;从实践角度来看,运用市场价值及策略,即把高等教育变成一般商品,也就是以消费者为组织的生产与销售中心,满足消费者(学生、家长及雇主)的需要。循着这个层面来运作高等教育,是高等教育市场化在微观层面的表现。在新公共管理运动的影响下,政府、市场、教育机构的关系发生着微妙的变化。国家对教育的资源分配主体地位将逐渐让位于市场。因此,教育机构必须改变固有的面向政府的办学模式,逐步建立面向市场的新的办学模式,学习市场竞争的技能,提高竞争能力。
三、教育机构面临的竞争环境
在市场经济条件下,教育机构面临包括生源、毕业生出路、办学要素等多方面的市场竞争。从人民群众对教育的需求来看,一方面,自改革开放以来,我国社会经济快速发展,人民生活水平明显提高,家庭支出结构中用于食品的支出比重(恩格尔系数)下降,对教育的支出能力上升;另一方面,由于我国的计划生育政策,家庭人口结构中未成年子女减少,家庭中学龄人口教育投资对象集中。这样对于每个学龄人口来讲,平均每个人从家庭获得的教育投资的资源就大大增加。进入知识经济社会,由于日益激烈的国际、国内竞争,人们普遍希望接受更高、更好的教育以增强个人的竞争力,获得更强的就业能力和更好的发展机会〔4〕。从国家发展教育的需要上看,我国是一个人口众多的发展中国家,要实现经济发展和全面建设小康社会,面临着产业结构调整、城镇化等重大战略性发展问题,就必须超前构建更高水平的人力资源开发平台,把沉重的人口负担变成人力资源优势和经济财富。2002年《国际竞争力报告》的数据表明,我国现代化建设进程中的多项发展指标均处于后列。经济转型和产业结构升级相关的人力资源水平极不理想,教育的人才培养数量、规格、层次、类型以及质量都不能满足社会经济发展的需求。在我国城镇化进程中,大量农村人口转移到城镇的非农业部门,也需要拓展包括农村基础教育、城镇职业教育乃至高等教育的规模和水平。经济和社会的发展,人口的持续上升,产生了对教育的强烈需求,成为促使教育尤其是高等教育迅速发展的主要压力。20世纪90年代以来,随着我国高等教育公共政策的调整,高等教育的招生规模和在校生规模持续扩大。到2005年,全国各类高等教育总人数超过2300万人,高等教育毛入学率达到21%。不仅高等院校的数量增长很快(1998年全国有普通高等学校1022所,2005年增加到1792所),平均在校生规模也扩大了一倍多(1998年普通高等学校全日制本专科在校生平均规模为3335人,2005年达到7666人)〔6〕。
随着2008年我国人口高峰拐点的到来,过去供不应求的教育生源市场正随着人口结构的变化而发生着改变,从基础教育到高等教育,陆续开始感受到由卖方市场向买方市场转变带来的挑战。这一挑战要求各级各类教育机构的管理方式和人才培养模式都要随之发生转变。尤其是高等教育,从规模上看已经从精英走向了大众化,但是人才培养模式并没有随之转变。一些高校的专业设置与就业市场的要求脱节,不能适应市场经济下劳动力市场的需求;不同类型的高校,师资条件和生源基础大不相同,但几乎都在按基本相同的模式进行人才培养,都偏重于系统的书本知识传授,强调学术性、研究性和规范性,造成学生创新精神和实践能力相对不足;毕业生的就业观念也仍然停留在精英教育阶段,不屑于从事最基层的工作,高校毕业生就业难已成为全社会关注的热点问题。虽然高校毕业生就业问题的形成有经济、社会和文化等多方面的原因,但是就业市场的信号却对高等学校保守的教育教学管理模式、一成不变的人才培养模式敲响了警钟。教育的发展尤其是近年来高等教育的快速发展,不可避免地出现了教育资源(资金、校舍、设备、师资等)的暂时性短缺。公办学校虽然有一定的资源优势,但也存在思想观念模式更为保守、管理理念陈旧、滞后等问题。如果不能根据市场需求找准定位,有针对性地培养学生,形成一定的竞争优势,来自毕业生出路的压力将反作用于生源市场,就会造成学校生源数量减少、质量下降。相对于研究型大学,教学型高校面临着更为严峻的竞争压力。大多数公办教学型高校财政拨款比例近年来明显降低,学费收入占学校经费来源的比重越来越大。一旦生源减少,对于以学费收入为主要经费来源的高校,将会造成办学经费的减少,优秀师资引进困难甚至师资流失,教学设备、设施也无法及时更新,学校在办学要素市场的竞争地位下降。而生源质量的下降和办学要素市场中的竞争劣势,又会进一步影响学校的办学水平,影响学校培养的毕业生的就业能力,学校的发展将进入恶性循环。因此,充分认识学校当前和未来可能面临的形势,制定切实可行的竞争战略,是当前大部分学校的当务之急。
四、学校的竞争战略
迈克尔E.波特(MichaleE.porter)1980年出版了一本关于竞争战略的著作,他认为,对于一家公司来说,只有三种最基本的战略来使其获得可持续的竞争优势。第一种是成本领先战略,公司追求成本的降低,从而它的定价可以低于竞争对手。第二种是差别化战略,公司追求一种特色,买者接受并看重这种特色,从而公司能凭借这一优势要高价,因此公司就能高价出售。第三种是部分市场战略,公司在一个行业中选择一个部分或几个有限的部分作为其业务范围,其中它所选择的那部分市场可以给它形成一种对其他竞争对手的排他性优势。这种战略的基础可以是成本优势,也可以是特色优势〔7〕。虽然波特的有关一般战略的定义中只考虑了有关多样化经营和竞争优势的问题,但是其简洁的结论对组织的战略选择有一定的借鉴作用。当前,我国公办学校的收费标准都是由政府有关部门统一审核确定的,学校并没有根据市场情况自主定价的权力;政府对学校的财政拨款也多由学校的隶属关系等非市场因素决定,因此,当前学校面对的并不是充分的市场竞争环境。这种环境虽然不利于学校按照市场规律参与竞争,但对于尚未取得有利竞争地位的学校来说,也提供了一个暂时性的、受到保护的小环境。如果目前并不具优势的学校能抓住这个期限尚不确定的“保护期”,根据自身的办学条件,借鉴波特的竞争战略理论,选择有效的竞争战略,就有可能更好地面对未来的竞争环境。财政拨款比较充分的学校,在政府统一定价的时候选择差别化战略,可以形成和强化学校的特色和优势,提高学校的办学质量和声誉;一旦政府放开学费的统一定价,学校就可以凭借其较高的办学水平提高学费标准,进一步维持和强化学校的特色和优势。
财政拨款较少、现有办学规模较大的学校,比较容易推行成本领先战略,选择这一战略在政府统一定价的时候可以使学校节省出一定经费用于改善办学条件、吸引优秀师资,集中建设学校的部分重点学科、特色专业、品牌课程,从而形成局部领域的竞争优势;一旦政府放开学费的统一定价,学校即可以采用低价格策略适当降低学费水平,扩大市场占有率,也可以依赖学校的整体办学水平和局部竞争优势维持现有的学费水平或略有提升。无论哪种方案,学校都可以有较大的发展空间。财政拨款较少、现有办学规模又较小的学校,一定要最大限度提高资源的利用率。在政府统一定价的时候,如果原有的办学基础较差,可以通过成本领先战略逐步扩大学校办学规模,改善学校办学条件,提升学校的竞争实力;如果原有的办学基础较好,可以选择差别化战略,巩固和提高自己的特色优势,为以后转为优质优价的差别化竞争战略做准备。一旦政府放开统一定价,那些财政拨款较少、办学规模小、办学又无特色的学校,将既无成本优势又无特色优势,其生存将十分困难。成功的战略,不仅需要大胆的规划,也需要小心地运作。笔者所在的学校是一所地处经济欠发达地区、非省会城市的公办普通高校,本科办学历史短,在校生规模较大,政府经费投入少。从学校过去的办学实践上来看,扩大办学规模有效促进了学校资源利用率的提高,产生的规模效益十分明显〔8〕,学校取得了一定的成本优势。但是,由于成本控制的弹性很大,目前的成本优势并不牢固。如果继续采取成本领先战略,如何保持成本控制仍然是一个十分严峻的课题。而节省出来的经费用于改善哪些方面的办学条件、吸引哪些师资,集中用于哪些学科、专业的建设,形成哪些学科领域的特色和优势,更是事关学校未来发展的全局性的重大问题。稍有不慎,不仅原有的成本优势会丧失,特色和差异化战略也难以形成。在全球化浪潮中,西方国家的新公共管理运动将不可避免地影响我国,市场化趋势也将不可避免地改变教育的公共政策环境,我国的教育机构不仅要面对来自国内、国际的竞争,更要面对未来国家公共政策调整可能对学校造成的冲击。因此,必须清醒地认识学校所面临的形势与挑战,充分理智地分析自身的条件,科学地制定学校的竞争发展战略,才能实现学校更好地发展。
