我国污水处理市场公共管理分析
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1.污水处理行业现状及面临的形势随着人口增长、城市化进程的加速和经济的不断发展,我国的污水排放量在大幅度增加,污水处理问题已经日益成为人们关注的焦点。据有关部门统计资料预计,2006~2010年污水排放年增长率为0•1%,到2010年我国的年污水排放量为763亿吨。而我国现有污水处理厂近2000座,年处理能力43亿吨,其处理能力与实际需要相差甚远,仅有的200多座污水处理厂绝大部分也只是一、二级污水处理。[1]我国平均668万人拥有一座污水处理厂,而美国每万人就拥有一座污水处理厂,瑞典每五千人拥有一座污水处理厂,可见我国的污水处理建设远远落后于发达国家。同时我国污水处理面临治理起步晚、基础差、要求高等形势,另外,由于我国水资源匮乏,不少地方要求污水处理必须达到回用标准,实现污水处理资源化,这就从污水处理的质量上提出了更高要求。2.污水处理行业存在的问题传统体制下,污水处理设施完全靠政府拨款建设,投资渠道单一,缺乏责任约束机制和独立经营的积极性,建设和运行成本偏高,财政负担沉重。因此,污水处理行业发展过程中产生出了许多问题:(1)资金严重不足。为了实现我国污水处理的目标,必须在短时间内建设足够数量的污水处理厂。我国预计到2010年要增加6722万吨的日处理能力,约需资金1344亿元。在污水处理的运行成本方面,以每立方米的运行费用0•5元计算,到2010年约需171•7亿元。资金短缺严重制约了污水处理的发展。(2)污水处理水平低。我国污水处理设备只有1/3正常运转,污水处理设备落后严重影响了我国污水处理水平。(3)污水处理运行机制不合理。污水处理属于纯公益事业,其全部费用都由政府承担,这就造成了一般建不起,建起了也养不起的局面。污水处理行业是耗资较大的行业,每天处理污水20万m3的污水处理厂每年需要运行经费几千万元。从对我国污水处理行业的现状、形势及存在的问题分析可以看出,城市污水处理严重滞后的状态,使得城市人居环境难以改善,影响了城市的健康发展,制约了城市化带动经济发展的作用。要解决我国所面临的扩大建设和资金不足的矛盾,污水处理行业市场化改革势在必行。
二、新公共管理运动对城市污水处理市场化的启示
1.新公共管理运动的产生
自20世纪70年代末80年代初以来,与经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮相伴随,西方公共管理学界形成了新公共管理思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响,掀起了一场声势浩大的政府改革运动,其基本趋势是由传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。这场政府管理的新实践导致了传统公共行政理论陷入合法性危机,促成了新公共管理的兴起,其主旨是强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府。[2]与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同,新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。[3]新公共管理理论认为,政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。[4]这样做的好处是可以缩小政府的规模,减少开支,提高效率。同时,政府应在公共管理中引入竞争机制。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同,新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。
2.新公共管理运动下国外城市污水处理市场化的实践
在新公共管理运动倡导下,国外城市先于我国在污水处理市场化方面进行了一系列探索。如德国,由于在污水处理方面面临财政危机、专业人才危机、功能危机和政府形象危机等,德国政府适时实行了污水处理市场化。其市场化方式有以下两种:第一种,私人包括国际公司参与到污水处理设施的建设上来,对污水处理实施公司化改造,使得外国企业和其他地方的私人企业持有股份;第二种,促进市场竞争。加强使用公开投标方法,尤其是在德国东部。由于德国东部资本缺乏,政府允许在德国东部推行运营商模式,这种模式中企业可以分担污水处理各方面的建设,消费者实际上把费用交给市政当局,由市政当局支付私人企业相关费用。德国通过这两种方式对污水处理进行市场化改革,加大了对此行业的资金投入,使其更有效率的运营和管理。[5]美国在污水处理行业实行私有制,在管理方面主要是通过市场自发调节和民间机构的运作。污水处理的工程投资采取科学的投资分摊方法,新建的污水处理厂制定收费标准,将工程投资在各受益部门之间进行分摊。由于美国具有发达的市场经济,在将污水处理行业私有化的同时,也加大了对整个行业的宏观调控,使其既受政府控制,又按市场经济规律办事。此外,法国、澳大利亚、英国等都纷纷进行这一行业的市场化改革。
通过这一改革,既引入了竞争机制,又提高了行业的运作效率。新公共管理运动要求政府打破公共服务的垄断性,从而更好的满足社会需求。从污水处理这一项政府公共服务来说,主要表现在:首先,调整好政府与社会、市场之间的关系。政府在将污水处理行业推向市场的过程中,可以实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,将竞争机制引入污水处理行业,开放市场,鼓励私营部门投资和经营污水处理行业,打破政府垄断,这样不仅有利于提高污水处理等公共服务的有效供给,产生更好的经济效益和社会效益,同时也缓解了政府财政困难。[6]其次,明确政府在污水处理市场化过程中所承担的责任,加强宏观调控,为市场化改革提供有力的保证。
三、新公共管理运动对我国城市污水处理市场化发展的指导
随着我国政府对可持续发展和环保事业的日益重视,污水处理市场化成为市场经济发展的必然要求。但是市场化也会带来很多风险,如政府方面所产生的政策风险及商业风险,投资运营商方面所产生的政策法律风险、技术风险等,加之我国市场经济发展很不完善,所以,在以新公共管理运动为指导,并借鉴国外城市污水处理市场化经验的同时,应当积极规避市场风险,走符合我国国情的污水处理市场化道路。
(一)明确政府职能,打破行业垄断
在传统的管理方式中,城市排水的规划、污水处理厂资金的筹措、建设、运行管理等全部由政府包办,日常的运行费也靠行政拨付。这种行业垄断既不利于技术与管理的竞争与进步,又助长了管理部门的寻租行为。要想将城市污水处理推向市场,必须明确政府的职能,彻底打破城市污水处理行业垄断的局面。
1.制订价格政策。按照新公共管理的实践,要把政府公共服务承包出去,成本确定和价格制定极为关键。到目前为止,我国污水处理费的收费标准仍然较低,要使企业更好的运作污水处理设施,必须全面落实污水处理收费政策,逐步实现收费标准与成本持平,或有微利,使污水处理企业具备偿还设施建设投资贷款和维持正常运营费用的能力。污水处理费的征收要以处理污水的实际费用为基础,并考虑社会公众的实际承受能力,因此征收污水处理费要有一个合理的定价,污水处理费的定价是污水处理费征收政策得以有效实施的关键。污水处理费的定价原则:(1)成本补偿、合理盈利原则。污水处理费的定价必须反映出污水处理厂的生产和运营成本,以及污水排水管道的养护维修费用,在此基础上为污水处理企业留出一定的利润空间,使污水处理企业在市场化经济中得以生存、发展。[7]污水处理费的定价应包含污水处理后的排污费。城市污水处理费不是排污费,污水处理企业将污水处理后,仍须按照国家水质标准缴纳排污费。排污单位和个人将污水排放到城市污水处理厂和排污设施后,其缴纳排污费的责任也一并转让给了城市污水处理厂和排污设施。所以,污水处理费不但要包括处理污水的成本,而且还应包括污水处理达标后排放的排污费。(2)差别原则。相对于工厂、企业而言,城市居民生活污水的水质显然高于工业污水,因此,城市生活污水的污水处理费理应低于工业污水的污水处理费。污水处理费的定价构成。政府代表居民作为城市生活污水的排放者与污水处理厂签订污水处理合同,因此,污水处理费用最终还是应当由居民承担,居民承担的形式就是缴纳污水处理费。排污工厂、企业对其所排放的污水交纳的费用应当分作两部分:一部分是包含于供水部门统一征收的自来水价格的污水处理费,一部分是直接支付给污水处理企业的污水处理费用,即排污企业在为使用自来水而交纳的自来水费中,含有居民城市生活污水处理费。与污水处理企业订立污水处理合同时,政府要对所排放的污水高于城市生活污水的污染度支付治理费用。[8]污水处理费的定价关系到污水处理费征收政策是否能够得以有效贯彻实施,而污水处理政策又是污水处理产业化的有效条件。
2.城市污水收集管网建设。新公共管理运动指导下的市场化改革不是一步到位的,发达国家的普遍做法是根据不同行业的不同特点和行业不同环节的不同特点进行市场化改革。在污水处理行业有些环节是可以完全放开竞争的,有些是目前必须由政府垄断投资,比如管网的建设。目前我国城市污水收集管网建设滞后,污水处理设施难以充分发挥效益。据调查,在全国已建成的污水处理厂中,能够正常运行的只有1/3,低负荷运行的约有1/3,还有1/3开开停停甚至根本就不运行。城市污水收集管网具有自然垄断性,需要较大的资金投入,政府必须在管网建设方面发挥主导作用。在城市污水处理厂建设运营以前,政府就应当加强配套管网建设,运用国债等大量资金投入到管网建设中去。同时,征收的城市基础设施配套费等要有一定比例用于污水管网建设的补偿。在管网建成之后,政府可以通过新公共管理运动的做法,与私营企业签订合同或通过招标租借给私营企业经营。当污水处理行业发展到较为成熟的市场化程度后,管网可以放开市场准入门槛,通过税收优惠政策引导私营企业参与管网建设,完全分担政府运营成本。
3.监管政策。新公共管理运动主张政府承包出去的项目必须有完整的监管。(1)明确和完善监管的实施主体。明确、细分和加强与城市污水处理行业相关的各政府部门的市场监管职责及监管内容,界定其在行业市场化中的责、权、利关系。鉴于污水处理行业市场准入、服务、成本与价格监管的专业性和重要性,应积极学习国际经验。发达国家的普遍做法是成立由监管政府部门任命的、具有无限责任的、专家组成的独立执行机构,作为法定监管机构的辅助。此机构从行业的高度,专业性介入企业的成本考核、价格听证、服务监督等核心监管内容,代表公众利益实施成本、服务、价格的监管。在我国可以考虑在人大设立专门公共事业监管委员会,并逐步提高法律地位。公共事业监管委员会由常任委员和非常任委员组成,常任委员负责日常性工作,非常任委员由民众、专家、利益部门代表、企业代表组成。公共事业监管委员会应广泛听取各方面的意见,尤其在污水收费价格和市场进入退出方面发挥监督作用。(2)建立污水处理行业管理的法律保障和政策支持体系。通过立法为市场监管的建立提供系统的法律保障,要求和鼓励地方出台操作性强的、符合地方经济社会特点的政策法规。(3)建立科学的行业绩效评价平台。成本控制是城市污水处理行业市场监管的重点和难点,是消费者关注的核心,也是投资运营企业合理利润的源泉。绩效评价应重点反映这一内容。
(二)引入竞争机制,进行市场化改革
竞争是新公共管理的核心精神,要提高效率、改善公共服务的质量,竞争是唯一的出路。
1.鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与污水处理行业建设,形成多元化的投资结构;同时允许跨地区、跨行业参与企业经营。为吸引这些资金投入城市污水处理厂,政府可按略高于同期银行长期贷款利率的标准设定投资回报率,并根据项目规模测算城市污水处理厂总体运营费用参考值,该参考值作为向社会投资者招标标底的上限,连同项目建设和运营的其他条件向社会公开,政府通过公开招标选择较为经济的项目投资者和运营企业。[9]政府对新建城市污水处理设施应采取行政划拨方式提供项目建设用地,并在土地征(使)用的有关收费方面按规定给予优惠。城市污水处理设施的用电价格应予优惠,按其电压等级执行相应的大工业或非普工业用电价格。污水处理市场具有较稳定的投资收益,政府同时可以鼓励企业利用证券市场进行融资,下图分析了企业应如何利用证券市场进行融资。
2.采取公开向社会招标的形式选择污水处理企业的经营单位,由政府授权特许经营。根据不同的政府责任承担方式,特许经营可以划分为竞争性特许经营和专营式特许经营两种模式。竞争性特许经营模式具体有三类形式:一是所有资产保留在政府,将污水处理设施经营权进行竞争转让,这种形式称为管理/租赁模式;二是管网设施以及收费权保留在政府,将污水处理设施的某一单元(一般是污水处理厂),在有限期内转让给企业,这种形式称为污水处理厂特许经营模式,BOT、TOT等一般属这种模式;[10]三是政府将包括管网在内的所有设施在有限期内委托企业经营管理,这种形式称为整体特许经营模式。专营式特许经营模式通常有三种不同的产权形式。一是公有资本完全退出,由社会资本持有,也就是通常所称的完全私有化,如英国模式;二是政府保留一定比例的公有资产,与社会资本合资拥有污水处理企业,但是这种政府资产的持股人与合资企业只是股权收益关系,公有持股者与市场化监管者是不同的政府机构;三是由真正实现了企业化改制,完全政资分开、政企分开的国有企业经营,如荷兰模式。对于我国来说,竞争性特许经营模式是我国污水处理行业改革的主导模式。为提高准入竞争的实际效果,保障效率,在合理的区间内应尽量缩短竞争性特许经营的期限,如果资金许可,应优先选择期限最短的租赁形式。在竞争性特许经营项目中,必须有市场准入的竞争程序进行过程控制。政府通过签订特许经营协议,将污水处理项目授予中标的企业来投资和建设。特许经营期限内,项目公司向用户收取费用,来抵偿建设投资和经营成本,并获得合理回报。
