中国行政改革中新公共管理的运用
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一、新公共管理运动的兴起与发展
(一)传统公共行政模式的弊端
传统公共行政模式的产生最早可以追溯到19世纪中后期的英国。1854年发表的诺斯科特-特里维廉报告建议进行政府人事改革,此后,英美两国又先后进行了文官制度改革,成为传统公共行政模式的肇始。这种模式以马克斯•韦伯的理性官僚制和伍德•威尔逊的政治与行政二分理论为理论基础,其核心目标是效率,它由一系列基本的原则和信条构成,如理性高效的科层制;严密的规章制度;中立、价值无涉的文官体制;政治与行政的二分;权责统一;公务员终身受雇和政府组织的稳定等。”这种效率至上的官僚行政模式在一定程度上克服了资本主义建立之初的''''政党分肥制''''造成的政府内部腐败无能、低效和政局不稳,适应了工业化社会大生产的要求。”[1]二战后,随着经济、社会的发展,政府在稳定社会秩序、缓解社会矛盾、维护社会公益、发展社会福利等方面扮演着重要角色,但是由于政府权力过分集中、机构臃肿、职权不清、官僚作风盛行,再加上财政负担日重和错综复杂的社会问题,使政府陷入重重危机中。人们逐渐认识到,同市场失灵一样,政府也会失灵,传统的公共行政模式已无法适应社会进一步发展的需要了。其主要弊端表现为:第一,政治与行政绝对二分,认为行政仅仅是执行政策的工具,这与事实不符。第二,过分推崇理性,导致对人性的忽视。传统公共行政理论中的行政人员是非人格化的,即价值无涉的,从而忽视了个体的差异性和多样性。按“经济人”的假设,行政人员不仅追求公共利益的最大化,也追求私人利益的最大化,并且对后者的欲求往往强于前者。第三,僵化、保守、封闭的官僚制,不仅毫无生机与活力,而且官僚作风盛行,也使其失去效率,并不可避免地与民主制发生冲突。第四,忽视了对公共管理现象和过程的分析、研究,只是将其简单化为几条原理、原则,与现实丰富的行政管理活动不吻合。第五,效率至上,忽视了管理过程中的民主、公平、公正等价值目标。传统公共行政模式处于时代的风口浪尖,迫切需要注入新的血液,革故鼎新。
(二)新公共管理运动的兴起及其特征
为了摆脱危机,重新赢得公众的信任和支持,自20世纪70年代后期起,西方国家相继开展了大规模的公共行政改革实践。“1979年,玛格丽特•撒切尔上台执政后,率先在英国开展了政府行政改革:实行市场经济,大力削减政府的权力及官僚主义影响,更大地发挥个人积极性和通过控制货币供应量解决通货膨胀。此后的十多年间,其他各国也纷纷仿效英国推行了改革,如奥地利的行政管理计划、法国的革新公共行政计划、希腊的1983-1995年行政现代化计划、澳大利亚的财政管理改进计划、美国的政府重塑等等。[2]这些改革实践不仅瓦解了传统官僚制,革新了人们的管理理念,而且预示着新公共管理时代的到来。到20世纪90年代,一种奠基于西方行政改革实践基础上的新型管理理论———新公共管理诞生了。新公共管理借鉴了经济学和管理学的最新研究成果,它以公共选择理论、私营部门管理和管理主义理论为理论基础,主张采用市场机制和私营部门管理的技术、方法来改造政府行政,其核心为“三E”(EconomyEfficiencyandEffec-tiveness即经济、效率和效益),目标是建立企业型政府。许多学者对此作了论述,德国学者厄斯特•福斯多夫早在1938年发表的《作为服务主体的行政》一文中就提出了“服务行政”的概念。B•盖伊•彼得斯把新公共行政的模式分为4种:市场式、参与式、弹性式、解制式,并阐述了如何建构一个好政府。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中指出了“企业型政府”的10大特征,如政府应当掌舵而不划桨,应善于授权而不必亲躬,重视服务的顾客导向,关注结果而非过程等,认为应把“官僚体系改造为富有创造精神的机构”。我国学者俞可平则认为是“权力政治转向公益政治”[3](p16)。概括起来新公共管理主要具有如下特征:第一,主张借鉴私营部门的管理技术和方法,引入竞争机制,公共产品和服务的供给可以采用招标或合同的方式外包给社会和市场;下放管理权,政策的执行采用或委托的方式进行。第二,注重专业化的管理,主张建立弹性化的管理体制,在公务员的录用、聘任、晋升和管理等方面实行灵活的政策;关注效率,重视绩效评估机制的建设。第三,主张厘清政府、市场、社会三者之间的关系,行政人员不再是高高在上的“自我服务者”,而应是富有责任感和使命感的“企业管理人员”,认为公众是顾客和客户,强调回应式的服务;并认为政府不应再是市场的直接干预者,而应是监管者和规则的制定者。第四,强调公共服务机构的分散化、小型化,主张改进公共服务的供给体制,以实现公共服务提供主体的多元化,关注服务的结果而非过程。
“我国行政体制的建立受到革命战争年代根据地行政实践和''''苏联模式''''的影响,但前者存在情势变化问题,后者存在国情适应问题。……这表明我国行政体制自创建之初就内涵着变革的因子。”[4]改革开放以来,我国的经济体制改革和政治体制改革取得了巨大成就,但长期以来重前者轻后者,两者的发展极不协调,随着时间的推移,这种状况已严重影响到我国的现代化进程。主要表现为:第一,官本位、权力本位意识浓厚,民本位、服务本位意识淡薄。传统腐朽流毒的侵蚀和长期的计划经济体制的“惯性”,导致政府的权力过大,过分集中;同时,由于缺乏西方那种理性的市民社会和成熟的市场经济的制约,更兼民众缺乏权利的整体自觉,致使政府成为巨大的利维坦,吞噬了整个社会。政府成了全能型“运动员”,以行政命令和审批干预一切、控制一切。这种权力型政府追求的重心是政令的贯彻,而非满足社会和人民的需要,极易造成权力寻租和腐败。布坎南就认为,行政权力过分集中会使“政治家过度自由,它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束”[5](p4)。第二,政府控制了几乎所有的公共资源,垄断了几乎所有的公共服务,包办了公众从“摇篮”到“坟墓”整个生命周期需要的几乎所有福利。民众过高的期望值和政府的不堪重负形成了巨大的反差,这不仅导致政府机构臃肿、人员庞杂、效率低下,影响了政府的公信力,而且还会削弱人民的忠诚和支持,酿成合法性危机。此外,也束缚了市场的手脚,不利于社会主义市场经济的健康发展。第三,管理体制不合理,管理理念陈旧。管理体制不合理主要表现为行政管理中普遍存在的错位、越位、失位现象,邓小平同志就曾指出,政府管了很多管不好也管不了的事,批评了政府的官僚作风;管理理念陈旧主要指权力强制驱动意识和不合理的绩效评估机制,结果造成官员“唯上”而“不唯下”,不是致力于提供优质服务,而是越俎代庖———抓项目、抓企业、抓数字,形成了“数字出官、GDP出官”的怪现象。第四,公共服务中存在歧视现象。我国长期存在的“城乡二元结构”使农村在公共教育、就业政策、社会保障等方面无法享受到同城市一样的待遇,虽然近年来政府开始重视“三农”,加大了对农村的财政投入,但效果并不理想。另外,弱势群体问题也异常突出,处理不当会造成很大的隐患。第五,过分强调私营部门的模式,忽视了行政活动的公共性。把竞争机制和私营企业的技术方法引入公共行政管理,固然有助于调整和优化政府的职能、结构,改善公共服务。但也要清醒地认识到处于完全竞争状态的企业管理和位于监管位置的政府管理是有天壤之别的:企业以营利为目的,提供排他性的服务;政府则是非营利性的,提供非排他性的服务。若完全引入企业管理方法,极易损害政府的公共性,影响其公信力。特别是在我国的私营企业和第三部门尚待充分发展、体制规章尚未健全的背景下,奢谈完全照搬西方做法,效果令人怀疑。另外,它还忽视了美德的重要性,从而引发了公共行政的伦理危机。弗雷德里克森就指出“公共行政人员应承担起道德责任,虽然行政人员要遵守官僚体制规范,但他们首先应该是道德英雄。”[6](p198-200)第六,行政体制改革效果不理想。我国从上世纪80年代开始就分别于1982、1988、1992、1998年共进行了4次较大规模的政府改革,但始终没有走出膨胀-精简-再膨胀的怪圈.这不仅降低了公众对行政体制改革的信心和期望值,从长远来看,也会成为我国现代化建设深化发展的“瓶颈”。
三、新公共管理:中国公共行政改革的路径选择
新公共管理运动反映了公共行政革新的方向。尽管它还不完善,但就我国而言,研究它的理论与实践,借鉴其经验,反思其教训,对改变当前我国公共行政的现状,加快行政体制改革必将大有裨益。同时,也要考虑到东西方在社会历史背景、制度模式以及伦理价值方面的差异,因而在借鉴过程中应本着实事求是的态度和创新的精神。笔者认为主要应从以下几方面入手:第一,实现由全能型、管制型政府向服务型、治理型政府转变。政府要从观念、角色、职能上重新定位,厘清政府、市场、社会三者的关系;要变微观管控、直接干预为宏观调控、间接指导,掌舵而不划桨;要努力创造一个有利于公平竞争的市场环境,减少对市场的行政管制;要深化行政审批制度改革,加快行政管理体制创新,彻底改变“审批就是管理”的错误观念,树立顾客至上的责任和服务理念,建立有效的回应机制;要加大政务公开的力度,以更加开放的姿态面对公众,接受其监督;要真正还权于社会,发挥社会的自组织、自协调、自管理能力,从而实现十六大提出的“建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标。另外,行政人员也要变“行政管制、一维命令”为“依法行政、互动沟通”,变“门难进、脸难看、事难办”的“官老爷”为“全心全意为人民服务”的“人民公仆”,形成情为民所系、权为民所用、利为民所谋的新型行政理念。第二,实现公共产品、公共服务供给社会化、市场化。市场经济发展的本身就是政府还权于社会,实现公共服务社会化、市场化的过程。政府要在尽量减少对市场的硬性干预和管制的同时,加强宏观调控和市场监管,充分发挥市场在资源配置上的基础作用;要实现公共服务供给的多元化,核心公共产品和服务由政府供给,而混合公共产品和服务,如基础设施、环境保护、后勤管理、咨询服务等则可引入市场和社会力量,充分发挥私营部门、非政府组织尤其是第三部门的作用。美国学者莱斯特•萨拉蒙就认为第三部门可以纠正市场失灵和弥补政府不足,它对公共服务供给的积极参与,既有益于提高服务效率和质量,又有利于调整和优化政府职能。近年来,随着我国第三部门迅猛发展,它必将在未来的公共服务供给方面扮演越来越重要的角色。第三,要彻底转变陈旧的行政管理理念,创建更人性化的管理体制。公共行政以民主宪政为理论基石,追求人性尊严、社会公正、公共利益等多元价值,行政管理体制也并非仅仅是工具性建构,而是内涵着深刻的伦理理念,如公正、正义。但是长期以来,我国的行政理念陈旧,管理方式单一,阻碍着行政发展。要根本改变这种状况,就必须变行政人员的“官老爷”意识、“唯上”意识为“服务”意识、“唯下”意识,强调人民是权力的终极来源,而官员只是受托人,加强对行政人员的道德教育;必须加快行政法治建设,依法行政,尤其是加快行政程序法的尽快出台,有法可依;关键制定科学合理的行政绩效评估机制,即应根据管理效率、服务质量和公众的满意度为评定的主要标准,而非仅仅是GDP增长。第四,实行大众化的、平等的和非歧视性的公共服务。公共服务的最大特点就是公共性、非排他性,也就是说公共服务要平等地面向每一个公民,但我国的公共服务却存在严重的歧视现象,主要是对农村和弱势群体。因而,对农村来说,就是要改变长期存在的城乡二元结构,逐步缩小在公共教育、社会保障、基础设施建设、就业政策等方面的差距;对弱势群体来说,就是要在权益保护、社会保障、信息咨询等方面予以支持。第五,改革干部人事制度,实行弹性的人事制度。要打破传统公务员终身制和按年限、资历逐级晋升的做法,在公务员的录用、任期、管理及其它人事环节上实行灵活的政策,具体说来可以通过把绩效考核与工资、奖金、晋升等切身利益直接挂钩,以提高效率;也可以采用合同聘任制来充实公务员队伍。值得一提的是,新公共管理的一些理念已在我国的行政体制改革中有所体现,并取得了不错的效果,这对进一步深化我国的行政体制改革无疑是重要的。第六,跟随时展,借鉴新的人性化管理理念。
近年来一种新型管理模式-新公共服务诞生了。它更关注民主理念和公民价值,认为公民不仅仅是顾客、投票人,而且还是完整意义上的公民;更认同社区和公民社会,支持自组织、自协调的社区的成长和理性公民社会的建构;更强调人的价值和尊严,重视公民、行政人员和行政组织三者之间的互动沟通,认为这样可以增强公共行政组织的合法性等等。新公共服务的兴起为当前我国的行政体制改革提供了一个新的参照点。
