新公共管理自由主义及善治
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“新公共管理”作为一种理论和实践,是一组针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。它兴于上世纪70年代末欧美各国,旨在克服政府面临的财政危机、管理危机和信任危机,提高政府的效能和合法性,至今方兴未艾。主要的改革思路是:1、政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。通过公共权力社会化把承担公共管理的组织置于公众的选择之中。2、政府实施明确的绩效目标控制,强调结果的实现和管理者的个人责任。3、明确脱离古典官僚制,采取更加以人为本的人力资源管理方式。4、行政人员可带有更多的政治色彩参与工作,公务员不必保持政治中立。5、政府在公共管理中引入市场竞争机制。6、政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。[1]上述改革措施反映的市场主义、竞争原则和放松规制的理念,无疑都是更本质的理论基础的体现。新公共管理运动在西方各国实践中其具体的指导理论是多元且复杂的,主要可分为政治学、管理学和经济学三部分,其中经济学被公认为主导理论。就影响力而言,经济学的公共选择理论和新制度经济学中的相关理论无疑在公共管理理论和实践的构建中留下了最深的印记。[2]公共选择理论从方法论个人主义,看作交易的政治和理性经济人假设出发,认为市场可能失效,但政府也有可能失效,政府失效的危害往往更大。更关键的是,通过将经济人假定代入对政务人员的行为分析,得出了官僚往往以个人利益最大化而非公共利益最大化为价值取向,在他们理性的追求私益的过程中,公共利益经常的成为了政治搏弈的牺牲品。因此,布坎南等人提出,只有当事实明显地证明市场解决确实比公共干涉解决手段代价更高时,才选择国家,除此之外凡有可能,决策就应该交给个人。当代西方社会问题的根源不在于市场制度,而在于政治制度。新制度经济学的观点认为:契约的国家理论中所想象的以促进社会福利最大化为己任的、专心致志提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间不偏不倚的中性国家是不存在的,而掠夺的国家理论所设定的以促进统治者利益最大化为己任、无心提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间更倾向于强势利益集团的国家更是事实。按诺思在《经济史上的结构和变迁》中所言:“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的;但国家又是人为的经济衰退的根源。”这就是通常所说的“诺斯悖论”。[3]如果低效率的制度被建立,通过在历史发展的进程中不断的自我强化,最后这种制度如此坚固,要改变它必须采取交易成本极高的变革。交易成本可能因此长期处于极高状态,国民经济难以发展。无论是公共选择还是新制度经济学,都可被认为是在经济学中渊源久远的有限政府理论的回潮,它们与其它几个学派共同汇成了新自由主义的潮流。古典经济学鼻祖亚当-斯密就认为:政府职能应局限于保护契约、私有财产、维护国家安全等的合理范围内。斯密更多是在经济效率的立场上阐明这一观点,而当代自由主义派学者通过对全能政府论的批判,把有限政府理论提升到了新的高度。他们认为自由是一种基本价值,自由首先意味着免于强制。政府作为垄断性暴力的合法持有者,有着天然的强制优势和滥用暴力的可能性。因此,集强制权力和统一权威于一身的政府其治理的合法性和有效性不可避免的被怀疑,而西方政府的规模膨胀、支出扩大、官僚主义和因之引起的政府信任危机,伴随着20世纪70年代的经济萧条,又为他们的理论提供了事实证据。所以,在他们看来,对政府的有效限制,其意义并不仅止于经济效率,更在于对自由这一重要价值本身的维护。
二、转型国家政府改革的实践与自由主义的冲突
综上所述不难看出,新公共管理的主导理论有共同的理论内核———政治经济学中的自由主义哲学,它强调政治中个人自由的重要性。这种理念对当前的政府改革,包括发展中国家的政府改革产生了深远的影响。然而对于广大发展中国家,尤其是其中处于转型期的国家来说,一方面为与发展的要求相适应,政府治道变革不可回避,个人的价值在政治过程中必须得到彰显;另一方面,由于旧制度的影响无法立即消除,仅能由政府提供的公共物品(包括新制度本身在内)的范围更加广泛,而旧的政治体制面对新形势又明显能力不足。因此,转型国家的政府改革必须在实现公民自由和提高政府效能间达成平衡。政府改革虽然已成为了遍及全球的潮流,然而发展中国家和发达国家在改革要求上是有相当差异的。如果说发达国家政府改革的任务是打破原有的僵化的制度模式,使政府工作更加高效、人性;那么发展中国家却是要使制度模式更加规范化,甚至就是要创建政治制度框架本身,解决制度不足问题。因此,新公共管理对于发展中国家的政府改革既是可以借鉴的(因为它强调了公民个体的自由这一基本的价值目标),也是必须根据发展中国家的实际相调试的。由于政府的权力主体性,有效政府对于个人自由的实现本身就具有重要价值,自由主义所主张的最小政府甚至是取消政府并不与发展中国家政府改革的目的相适应。在发展中国家尤其是其中的转型期国家,政府是制度变迁的最重要的推动力量,而制度变迁的效果往往会用经济增长率来衡量。经济增长是自由能力发展的基础,是扩大个人选择的前提。但是,经济增长不等于自由,前者对后者的推动并不是天然的。在强调交易和经济参与的权利(包括自由群求就业的权利)的意义,以及与市场有关的自由权的直接重要性的时候,我们一定不能忽略这些自由权和其他(非市场)机构和制度的运作而导致的自由之间的互补性。在无有效制度制约的情况下,对经济权力的垄断会使政治平等成为虚设。因此,“政策问题并不是自由放任与政府干预的问题;政策问题是指如何采取有效的公共行动来支持市场的有效运转,鼓励生产投资对受到歧视或处于不利地位的劳动者的特别需求做出反应。”[4]行文至此,为了有利于进一步的阐述,应对“自由”本身的定义问题作一点讨论。柏林将自由区分为积极自由和消极自由。消极自由用柏林自己的话说,“在没有其他人或群体干涉我的行动的程度之内,我是自由的。在这个意义下,政治自由只是指一个人能够不被人阻挠而径直行动的范围”。而积极自由则有三方面的内涵:(1)自由不仅意味着缺乏外在干预的状态,而同时意味着以某种方式行为的权力和能力;(2)自由是一种理性的自我导向;(3)自由还意味着集体自治,每个人都通过集体参与的方式控制自己的命运。[5]在如欧美这种政治体制比较完善,民主决策机制比较健全(即使民主是形式上的),对宪法根本原则的重叠共识已基本形成,公民追求个人自由的能力相对较高的国家中,政治领域的目标是在原有宪法框架内(宪法的基本内容非常稳定)进一步完善宪法,由它来调节个人自由和公共利益。因此,消极自由在西方的政府改革中自然很有说服力。但发展中国家尤其是其中的转型期国家的情况恰恰相反。由于在变革期原有社会共同价值基础消失,造成社会价值的多元化冲突和利益的多重性,因此制度转型时期的政府改革也必须是对多元价值具有兼容性的,重建政治体制框架的任务非常迫切。在此意义上说,政府公共职能的范围不是缩小了,而是深化了。发展中国家尤其是其中的转型期国家的政府改革应该是在完善制度框架的过程中提高政府效能。制度是一个社会中的游戏规则,更规范的说,制度是为决定人们的相互作用而人为设计的一些制约。制度构造了人们在政治,社会和经济方面发生交换的激励结构。世界银行在1997年的《发展报告》里提出:“许多低收入国家甚至不能提供最起码的以规章条例为基础的文职人员。他们的正式制度常常在字面上类似于工业国家。而实际上,非正式的做法却仍然是工作规范。
------实际上,这些问题可以追根溯源到潜在的制度弱点”。[1]受之影响,市场制度的发育也很不完善,因为市场中自由竞争的理想状态并不是无政府状态下的人人为敌,恶性侵轧,而是在比较健全的制度框架中的有序竞争,政府在其中既是重要的制度本身,也是制度不断完善的催化剂。在发展中国家本身政治经济制度都不成熟的情况下,根本就缺乏新公共管理运动得以展开的一个前提,即发达的市场制度能够在一定的程度内代替无效的政治制度。在这种情况下,政府向市场主体放权首先就面临一个市场主体缺位的问题,而发达的市场主体又恰恰离不开一套能为之服务的政治制度。[6]如果仅仅以消极自由主义的价值取向为指导,政府为善的制度的建立提供服务的能力必然会受到限制。由于缺乏实现个人自由的制度环境,既无法实现个人实质的自由,政府的公益性也会受到威胁,假如再因公益性的削弱来置疑政府的合法性,就会可笑的陷入自由至上主义在否定政府价值方面循环论证的陷阱。从此意义上,对于自由问题,政府必须做一件事:使人们避免面临别无选择的局面,令自由选择变成无可选择。因此,个人自由的可实现能力和政府改革的关系问题对发展中国家尤其是其中的转型期国家来说不可回避。实际上当代自由主义哲学家基本都同意自由应该有一条正义的低线,既起点公正基础上的过程公正。同时,自由主义左派出于对天赋不平等的纠正,为实现在自由竞争中的机会平等,提出了较广范围内的“基本物品”的概念,认为这是政府应给予公民的基本福利(实质上是通过政府财政投入提供大范围的公共服务,以提高个人自由全面发展的实质能力)。在制度转型期的欠发达国家,强调起点公平为前提的机会平等似乎更加重要。因为转型如果造成人为机会不平等,那么原因很可能就是由于政治自由制度的缺失而引致对起点公正的忽视,这种转型是反自由的,结果往往是转型前的既有权势者通赢。事实上,效率与公平的冲突只有在自由政治秩序和市场制度建立后才存在讨论的平台。新公共管理的目的是为了通过市场手段和引入竞争来改善政府治理并在经济上实现帕累托改善。然而一方面帕累托标准不解决分配问题,结果或许符合效率要求却违背了伦理期待;另一方面,制度不足也包括产权不清,发展中国家政府改革往往与包括产权重新划分在内的制度变革相联系,初使产权分配对帕累托最优的分配结果至关重要(见图)。[1]图1:政治选择对转型结果的影响将社会中的所有人群分为两部分,较富裕者(R)和较困窘者(P),直线rp为效用的符合帕累托效率的轨迹的集合。社会财富按不同比例在R和P间进行分配。直线OC表示绝对平等的分配。假设效用边界rp内的一点Q为转轨起点上产权分配所决定的效用状况。制度转型往往涉及到原有的社会公共财富和权力的重新划分,在竞争起点通过非市场化行为完成设定后,由于引入了在经济上有效率的市场机制,点Q向直线rp位移。按照帕累托标准,不论是向A点还是向B点的位移都属于帕累托改善,因为两个群体的利益都至少没有下降,但在市场正常运行的情况下,但位移到C点显然不可能,因为这违背了市场交易的等价原则,并且这种结果也不是帕累托改善的,因为这意味着一方的损失。[2]在制度不足的情况下,由于缺乏有效制约,社会中R人群为了维护即得利益,会努力攫取更多的初始资源,以使帕累托改善的结果位于A点与B点之间,P人群由于本身的抗衡力有限,对这种不公平的分割起点状态的社会资源的趋势往往是无力反对的,也就是说弱势群体的声音在利益面前很可能被压制掉了,这是不利于良性政治自由的形成的。虽然按照经济学观点,任何初始产权都不妨碍帕累托最优的实现,但帕累托最优这一概念本身却可能产生从天堂到地狱的所有结果。在没有政治自由的情况下,帕累托改善的结果往往不是源自市场经济的自由竞争,而是源于政治领域的权力垄断。在制度不足情况下,权贵化的产权分配可能会引发“无竞争的伪自由”,这与新公共管理的本意———以自由竞争和市场化促进公民的个人自由和发展是相悖的。此时,即使发生再分配,结果也受初始分配状况的限制。当离开A点与B点间的范围时,社会财富的馅饼会随着征税和转移支付的增加而缩小。
假设试图通过事后干预使效用状况从A点移位到C点,以令社会更加公平,由于再分配政策存在有损效率的影响,①实际只能造成从A点移位到E点。这种再分配虽然使得P群体的效用有所增加(VY),增进了社会公平,但给R群体造成的损失(UX)却超过了给P群体带来的好处,这就给经济运行效率带来了损害,违背了转轨的本意。解决这一矛盾只有两种方法:默认现状或者推倒重来。因此,转轨中的产权初始分配会使转轨中效率与公平的抉择在一定程度上陷于“路径锁定”。于是新公共管理所倡导的自由竞争和效率原则对在制度不足条件下的政府改革可能产生事与愿违的影响,新公共管理的理念很可能被故意误用。公共事物的市场化可能使政治权力在缺乏制度制约的情况下有了更大的施展空间,政治自由成了权贵化自由,市场竞争被政治权力的竞争所代替,效率原则演化成了“无公平的伪效率”。当财富和权力划分完毕后,人们将不得不接受既成的分配,对不公平的矫正将以效率损失和制度成本为代价。新公共管理播下的以自由促公平和发展的龙种生下的却可能是伪自由的跳蚤。由此可知,公正的制度转型离不开公正的政治秩序的建立。而公正秩序的前提是个人实现自由的能力,这样才能保障个人可从不公正的新社会契约中退出,从而避免因实现自由的能力不足而“自愿”接受强制。设想一下,一个陷入深渊而无法自救的人肯定没有受到消极自由意义上的强制,而这种自由似乎对他逃生没有意义;进一步考虑,此时如果有人以他甘愿为奴为条件才搭救他(假设不受法律的限制),他又会因为积极自由涵义下的能力不足而很可能不得不同意;推广之,社会生活中的弱势群体如果没有实现个人自由的可行性能力,就往往会被迫接受“既定的分配原则”,而在转型期由于自由的政治制度尚未建立,“获得的正义”很难保证,而这反过来会影响个人自由能力的增强。“矫正的正义”即使有实现的可能,由于制度刚性,成本也会非常高。综上所述应可得出以下结论:对于发展中国家尤其是转型期国家的政府改革,在实现公民自由和提高政府效能间达成平衡可以转化为公民自由能力的增强和政治制度框架建设间的并进。用阿马蒂亚-森的话说:“个人自由就其实质而言是一种社会产品,这里存在一种双向的关系:(1)通过社会安排来扩展个人自由;(2)运用个人自由来不仅改善单个个人的生活,而且使社会安排更为恰当和富有成效。[7]新公共管理实际上更多借鉴了新自由主义经济学的市场主义和自由竞争,而忽识了强调宪法和制度变迁的内容,略掉了传统公共行政对规则和程序的强调,这就使新公共管理的理论和发展中国家政府改革的要求产生了制度性的脱节。但有一点必须强调,虽然“国家和社会在加强和保障人们的可行能力方面具有广泛重要的作用。这是一种支持性的作用,而不是提供制成品的作用。”[7]否则我们就会重新陷入全能型国家的泥潭,新公共管理对欠发达国家来说也就失去了它最重要的启示意义。
三、新公共管理的指导意义和马克思主义自由观
既然新公共管理的理论内核———“自由主义”的某些方面与发展中国家尤其是转型期国家政府改革的目标有所冲突。那么,新公共管理对发展中的转型国家到底意味着什么呢?“新公共管理确实为发展中国家提供了很多东西,至少与失败的官僚制管理模式相比是这样。然而。就其本身来说,它不可能克服发展中国家的突出问题。------新公共管理可能提供了一个机会来发展使用于特定社会的某种管理模式,它可能为公民所有,特别是让公民比以前更多的参与选择政府的过程时更是如此”。[1]而既然新公共管理是应该被发展中的转型国家批判式借鉴的改革模式,作为兴起于西方发达国家的一种理论和实践,它与发展中国家尤其是转型期国家的政府改革的结合点到底在何处呢?我认为,欲找到这种联系,重要的应是对自由主义实质的更深入剖析。实际上,新公共管理模式与发展中国家尤其是转型期国家的政府改革实际的矛盾,仍可以认为是政治自由主义哲学的普世信仰与各国具体制度环境差异间的冲突的现代版本,实际上反映了自由主义理论的某些内在紧张。柏林将自由主义划分为积极自由和消极自由,但这种划分无法将假定为“单一而真正的解决之道”的自由主义和具有“理性的宽容”的自由主义区别开来。因为,柏林的区分是一种纯粹理性(我所能知者为何)的区分,而非实践理性(我所应为者为何)的区分。按照约翰-格雷的说法,“自由主义总是有两张面孔。从一面看,宽容是对一种理想生活方式的追求。从另一方面。它是寻求不同生活方式之间实现和平的条件。按前一种观点,自由主义制度被看作是普遍原则的应用。按后一种观点,他们是和平共存的手段。按第一种观点,自由主义是对一种普遍政权的规定。按第二种观点,它是一种可以在许多政权中被人们追求的共同方案。”[8]由于既有制度环境的差异,善治政府的规模和范围的不同是可欲的。新公共管理对发展中国家尤其是其中的转型期国家的政府改革的借鉴在于其提高公共服务质量,完善政府自我创新与竞争机制的诉求与尝试,应在重视个人自由的价值的同时坚持最低的正义底线,而不应追求激进式的打破制度约束,一味要求最小政府,因为我们的问题恰恰是制度不足和因之引起的政府低效。不同的政权无须接近于任何理想类型,实际上他们也不可能接近,以不同方式解决最基本权利之间及内部的冲突的最低限度的合法政权都是合理的。极端的自由主义和极端的集权主义同样属于学理和实践中的偏执。因此,马克思主义的自由观仍然可以为中国转型期的政府改革提供启示。
马克思主义,尤其是它的哲学观可在一定程度上理解为人本主义的对人的价值的不懈探询。在他看来,政治经济学的研究主题就应该是人,是人的个性地、自由地发展,关注的焦点要由人的尺度来衡量。从社会发展的角度看,人的“自由”的全面发展是在“实质的”意义上定义并以此为基础的,即享受那种人们有理由珍视的生活的可能性。按照马克思的逻辑,自由是一种自然权利,一个存在物拥有自由并不需要其他因素为其合理性提供证明,只是由于他是人他就应该拥有自由发展的条件,马克思把自由当作终极目的自由。并且他认为自由应该是实质性的和有物质保障的,如果自由仅仅意味着财产权、宗教信仰权和选举权(在马克思的时代,普选还没有在西方国家广泛推行,所以马克思对这一权利是有所保留的)等只有上层阶级才能享受的权利,那么这种自由是微不足道的,是不值得追求的,不能被作为理想提出来。真正的自由意味着在经济领域实现自由———这就只能通过共产主义来实现。[9]“———在共产主义社会高级阶段,在迫使个人奴隶般地服从分工的情形已经消失了;在脑力劳动和体力劳动的对立也随之消失之后;在劳动已不仅仅是谋生的手段,而且本身成了生活的第一需要之后;在随着个人的全面发展生产力也增长起来,而集体财富的一切源泉都充分流涌之后,———只有在那个时候,才能完全超出资产阶级权利的狭隘界限,社会才能在自己的旗帜上写上:‘各尽所能,按需分配’。”[10]
传统的管制型政府的主要弊端,在于“全能大政府”体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系,最终导致政府丧失了其公共性质。130年多前马克思在讨论巴黎公社的经验时,曾经反复重申,最重要的事情是全力防止“社会的公仆成为社会的主人”。[11]如果所有的公民都有了实质上的自由能力,也就是说作为市民社会的一员有了规避政治国家不合理的行政模式的物质基础,那么他们就有机会激发行政体制进行自发的改革和提高服务质量。科学发展观的根本要求是以人为本,单纯的GDP增长算不上社会的全面发展。善治政府的本质就在于对自身理性局限性的认识,对于发展中国家尤其是其中的转型期国家的政府改革来说,认识的结果就应该是通过建立合理的制度框架提高公民的自由的能力,以使公民个人有能力逃避政府理性构建主义的潜在威胁,并反而通过自由能力的增强对公共政策施加更大的影响,从弘扬人自身目的性价值的角度真正实现经济社会的全面发展。因此,在马克思主义自由观指引下公民个人自由能力的扩展不仅仅是政府改革应有的题中之意,而且也是弥补制度不足和实现公正的制度转型的保障。
