公共管理改革与质量管理理念
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1政府机构工作质量构成
质量主要是“反映实体满足明确和隐含需要的能力的特性总和”，而且质量不仅仅是指产品和服务，还包括过程、环境、人员。要准确定位政府工作质量，必须先明确一点，政府的首要职能是向社会提供服务，对政府机构工作质量来说，“明确的需要”主要包括法律法规和文件条例等对政府及其部门的职能要求，有没有实现预期的对社会有益的行政目标，等等。而“潜在的需要”则是指那些未明确提出但却实际存在或现实尚未显露而在未来将会显现的需要。因而政府质量可以定义为：政府工作满足社会和人民明确或潜在需要或期望的程度。。基于以上的理论基础，政府的服务质量特性主要包含几个方面。
（1）绩效。准确地定位绩效和目标是政府机构引入质量管理取得实效的大前提。这里的绩效必须是指社会效益，即是公众在接受政府部门所提供的服务时，首先要考虑的最重要的方面。
（2）专业特色。政府提供公共产品和公共服务时，能提供专业化的服务。
（3）公信力。一项行政结论或服务，在某一特定时期之内，能符合公众期望的可能性。现在我们把这项提得特别高，在媒体高度监督的时代，人们已经不再迷信政府的结论。
（4）持久性。某一行政产品或服务对民众所带来利益的持续时间长短。
（5）一致性。政府所提供的产品或服务，是否符合预先所设定标准的程度。
（6）及时性。政府所提供的服务或产品，必须能及时满足民众的需求，并且政府能够及时地解决民众所遭遇的问题。
（7）变动性。政府所提供产品或服务是否根据时间空间的改变而适时转变。这点放在最后，但现实种种现象表明，这无疑是最薄弱的一个环节。很多政策、法规严重滞后于形势。
具体体现为：
（1）决策理性。决策理性是指一个政府机构能够在正确判断实情的基础上，制定科学、合理的政策措施并确保其得以贯彻实施的能力。它包括政府决策的目的性、科学性、连贯性。
（2）行政效率性。这点不言而喻，除了看其行政行为是否高效，还要看其是否具有专业化的公务员队伍。
（3）行为自律性。这点常常被忽视，实际上，这不仅归入政府质量的范畴，且行为自律性的强弱往往是“政府质量”高低的一个重要标志。行为自律性就是指政府对自身行为及其各种经济组织行为的约束能力。自律性强调两个问题：政府本身的约束机制和政府参与其确定的经济发展进程的各种经济组织的约束机制。
2引入质量管理理念有利于公共管理方式的五大转变
（1）对服务质量以及民众评价的重视，使由少数领导制定施政目标，转变为以公众需要和价值作为组织行动的指导，形成一个由组织全体成员一致认同的目标。质量管理以顾客为关注对象的原则有利于提升决策理性。
（2）管理理念由控制员工转化为获取员工的认同。全员参与原则有利于调动员工的主动性、积极性和创造性，为实现目标同心协力，相互配合。
（3）以结果为导向转变为把行政结果与行政过程联系起来，强调过程的标准化管理，提升政府行为的规范性。过程方法原则对于上述行为自律性起到约束作用。很多不理解行为自律性作为政府工作质量内涵之一的人可能认为，实现过程化管理反而降低行政效率，这也是在对于提升政府工作质量是否有必要引入质量管理概念时一个争辩的焦点。
（4）从管理各自工作和业务，转变为对政府部门工作实现系统化管理，避免了传统方法各自为政的局面。管理的系统方法从长远上有利于提升行政效率，并能提升以上所述的变动性。
（5）引入绩效激励和目标管理等方法，从盲目理想化追求工作和服务的质变，转变为以提升全体员工素质为起点，开始不断自我完善和改进的良性循环。
3政府机构公共管理体制趋向质量管理的必然性
政府公共管理改革目的是提高政府工作效率、效益和服务质量，改革内容不外乎以下几个方面。
（1）利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统。前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统最为著名。
（2）分权与权力下放。这一改革实现了上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。
（3）部门内部的组织结构改革。现代管理信息系统所形成的规范化的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用，上下级权责关系及控制方式相应改变。
（4）公共人事制度改革。“当今的核心问题是政府的生产率和效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了。”这些看法预示着公务员制度将发生重大变革，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、公务员激励机制等方面。
（5）提高服务质量，改善公共机构形象。借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制等特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。
3.2公共管理新模式贴合质量管理各项原则
传统模式以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，新模式则更注重顾客服务和质量；传统模式的着眼点是行政活动的投入和过程，新模式则着眼于行政活动的输出及其结果，即：它关注的是做了什么，有什么效果，而不是去告诉人们如何去做。后层级制模式还处在形成和发展过程中。下面我们列举两个模式来说明新的公共管理模式与质量管理原则的一致性。
（1）参与模式。其主要特点是：精简组织结构，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权；组织内部的参与管理，如：强调自下而上的观念，全方位信息沟通，推行参与管理新技术，如：全面质量管理、质量周期等；参与决策，特别是政策目标群体的参与。
（2）灵活政府模式。灵活性表现在行政管理的各个方面都随客观要求和环境变化而具权变特征。如：组织结构上，多用临时机构，如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题。同时，常设机构的规模也随需求变化而及时扩张收缩。在决策上，对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。当代行政改革是对前期行政管理实践的检讨陈凌：浅谈公共管理改革历史进程中引入质量管理理念的必然性和反思过程，同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，必须引入适应工业和信息产业的现代管理方法，这个既是改革的目标之一，又是改革历史进程中必经之路。综上分析，就不难理解为何当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，即引进质量管理的理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。但是一切方法论，行之有效才是根本，否则都是空谈。
4对于在行政改革中引入质量管理方法的两点建议
4.1必须真正加强分析工作
这其实是我们行政机构一直没有做好的问题。这些问题就包括，分析哪些是直接为公众带来附加价值的工作，哪些是没有附加价值但是基础性的工作，哪些是重复性、返工性的工作，还有哪些是没必要但出于习惯的工作。真正做好这些分析，才能在此基础上，提高效率，减少时间、物资、精力、智力的浪费。
4.2实施战略性推动
作为一种已被制造业证明的有效方法，在政府部门引入之初，通常会遇到来自组织工作环境、现行制度和标准操作规程、组织文化和行为模式等方面的阻力。因此，需要管理者采取相应的战略推动实施。首先，领导者和管理者要发挥先行者和表率作用。其次，对于初期的部分成功，要积极宣传和推广。最主要的是，培育支持性的组织文化和激励机制，这一点是战略的核心。最终达到的目的是，使全体员工从思想上真正接受这种管理体制，这样才能使其发挥最大效力。
作者：陈凌单位：海南出入境检验检疫局
