新公共管理思想对乡村治理的启示
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一、新公共管理思想
新公共行政管理学会灵活地适应环境，增强管理效能，而不象韦伯的科层制化僵化难以应对变化无常的环境;吸取了对产出和结果的高度重视理论观念，避免只管投入，不重产出的弊端;吸收了人事管理灵活用人原则———合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用、永久任职等基本思想。在新公共管理再造运动的影响下，一些国家从美国新公共管理运动中看到了新公共管理的改革曙光，于是，纷纷效仿，改革行政管理思想和行政管理体制以及具体的管理规制，内容不胜枚举，但是改革重点明显，主要针对政府与市场的关系，涉及以下三个方面:第一、转换政府角色，优化政府管理职能。根据社会发展的需要，重新考虑政府职能的定位，去政府全能化倾向，弄清政府该管什么和不该管什么的边界。采取的具体措施是:调整社会服务政策，收缩政府的社会职能;积极运用市场经济的自发性特点，淡化或放弃政府过去管制的一些经济职能，例如通过对国有企业的体制改革，改变其所有制形式代之以公司制或其他形式，增加国家所有制的多种实现形式，免除政府直接管理国有企业的职能和责任;政府内部精简机构，裁撤冗员，减少政府财政负担，消除财政赤字，搞好两个收支平衡。第二、去政府公共服务的行政化，实现公共服务市场化。其具体做法是改进政府提供公共服务的方式，解决政府把该管的事情如何充分管好的问题。实施如下举措:①合同承包。即政府将过去一直由政府部门直接包办的公共服务，通过对外招标的形式把它推向市场，由私营部门和非营利部门在政府的监督下独立完成。②公私合作。即政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与公共服务，要求私营部门与政府共同投资、共同开发、共同管理。③有偿公共服务制度。即对部分具有消费可分性的公共物品和服务，按实际消费量向消费者收取费用。④票据福利制度。即政府为向某些特定人群发放有价证券让他们凭票购买特定的货物或服务，消费者只能在政府指定的公共服务组织(不是一家而是有许多家)购买，之后政府再用现金把证券换回。第三、加强政府内部管理。如何加强?学习企业管理的理论、原则、方法、适当引进企业的技术和人才，通过分权和分散化改革，细化内部管理，改革公务员制度，实行绩效管理，推进政府信息化等，端正公务员的工作态度，激发其积极性，提高政府工作效率和服务质量。在这个方面德国做得很出色。①实行政治责任和行政责任分开。即政治家确定目标，行政部门旧体负责实施，政务官和事务官各司其职。②行政管理以顾客(企业和顾客)需要为导向。所有措施和服务以顾客需要为前提。各级政府千方百计收集顾客的意见和要求，并普遍设立公民办公室，推行弹性工作时间，方便公民办事。③实行目标管理。一切管理与服务行为都以管理目标为基础，建立目标明确的上下关系，有针对性地开展工作。④提高行政管理的效率，通过精简减少工作人员和公共事务外包，以压缩行政开支规模，缓解财政压力。⑤在行政部门内部普遍成立职代会，畅通员工参与行政管理和决策的渠道，调动员工的积极性，提高行政管理的效率。
朱镕基总理上台伊始，进一步深化改革，设计政治体制改革思路，精简国家机构，重新设置国务院机构职能，撤出或合并一些部委，要求地方政府一样改革，在县市以下政府，撤区并乡。这次政治体制改革的目标是:通过政治制度改革巩固社会主义制度，发展社会生产力，建设一支政治过硬，建立专业上有本事的高素质公务员队伍，建立一个高效廉洁协调的服务型政府。这次机构改革的指导思想虽然主要是公共行政的传统准则，但不完全是当前西方各国流行的那种新公共管理的准则。世界各国在公共行政管理改革与我国公共行政管理改革所面临的许多问题都相同，正是因为这样，才认为了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。但不能全搬西方国家行政管理模式，毕竟，西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景有很大差别。对比西方国家政府改革的情况，我们发现其改革的背景、要解决的问题和要实现的目标，与目前我国乡村治理面临的情况与采取的措施惊人相似。例如，怎样压缩财政支出，以缓解财政紧张的状况;怎样改进政府工作，以提高公民对政府工作的满意度;怎样放松政府管制，以适应越来越开放的市场竞争;对于我国的乡村治理工作具有借鉴启发意义。其一、政府要大幅放权，注意提高服务质量。在20世纪30年代，西方国家政府职能开始大规模扩张，政府规模急剧膨胀，机构开始臃肿，政府开支急剧攀升，社会福利开支也急剧上升，在国民收入中所占比重越来越大，财政负担因此越来越重，导致严重的财政危机。这促使人们对政府无所不在、无所不能的作用产生怀疑，并认识到政府本身的问题，为了摆脱这种社会危机，开始寻找政府出路，逐渐形成了新的政府改革思路和方案。类似的问题在我国乡村治理中也同样存在。县乡两级政府与群众联系密切、直接打交道是常事，无论大事小事、无论该管的还是不该管的一律管起来，以示政府为民负责。例如农民的生产经营管理、村委支委的人选问题等通通由乡镇管理，从而直接导致了乡村治理中许多问题的产生。要克服这些问题，政府就要坚决抛弃怕失权的思想顾虑，以实施《行政许可法》为契机，加快行政事务改革，大幅放权，不该插手的事都由人民自己做主，只管好政府应该管的事务，尽快从管制政府向服务政府转变。其二、精简乡镇机构，重置机构职能，提高行政效率，节减行政开支。如何搞好乡镇及其机构改革?我们认为，撤消乡镇政府建制，使我国行政管理层次与国际接轨，这是一个理想的趋势。但是，由于历史原因，我国当前以及今后比较长的一段时间内仍须保留，通过机构职能的合并和调整，需逐渐减少乡镇机构的绝对数量，一般一个县保留7～8个乡镇比较现实，实行分区域治理。在乡镇被撤并的地方，设立公民综合办事点，为群众办理简单的行政事务。而对于现有大量的乡镇工作人员如何安置?制定人员分流要政策，合理妥善安置。精干者留下，平庸者强化培训转岗或自谋职业;不宜再就业者给予救济或提前退休。其三、加快乡村基础建设，理顺公共事务管理。乡村基础设施往往薄弱，有计划开展公共事业建设是十分必要的，但目前建设资金十分紧缺，因此，必须更新工作思路，推进公共事业改革，广辟资金来源，提高资金利用效率。
1.加大财政对乡村公共事业的投入力度。乡村是中国社会的一个重要组成部分，和城市相比，只是分布区域和功能不同罢了，并没有地位上的高低贵贱之分，承担了大量人口的生存负担，过去基础设施很差，要按照统筹城乡发展的要求，需进一步加大对乡村的资金投入。西方发达国家对乡村公共事业的发展十分重视，欧盟提出，2007年将额外增加农村发展资金2.28亿欧元改善乡村基础建设。所以西方国家城乡差别比较小。他们的政策值得我们借鉴。
2.加强对财政资金使用的监管。乡村建设资金缺乏，是个老大难的问题，有三个原因;一是政府财政投资比较少，亟需进一步加大投入力度;二是乡村财政收入低，积累少;三是现有的资源和有限的投入没有用好，财政资金的使用效率又很低，亟需加强监督和管理。要改进投资管理办法，提高现有资金使用效率。可以改变付费方式，借用国际上大力推行的凭单制度，防止工程款项被贪污或挪用。严格审计监督渠道，既审财又审物，既监督过程又监督结果。这样可以有力防止别有用心的人打着乡村建设的幌子骗取或侵占公共财物，从而提高有限资金的效率和基础建设的质量。
3.鼓励和吸引社会资金参与乡村基础建设。社会在发展，人民的生活质量指望值越来越高，而乡村仍然落后，基础建设不可不加强和改善，建设与资金之间的矛盾不可避免。怎么办?必须创新乡村治理观念和管理方法。想方设法鼓励吸引社会资金参与乡村公共事业的建设，满足建设所需，暂时缓减乡村财政压力。例如，公司合办学校、联合办医院、民办农村小型水利设施等，在不增加人民负担的前提下，收取小量费用，保证投资者的利益，吸引更多的社会资金投入乡村公益事业，盘活闲置资金，一举两得。
4.实施公共服务、公共建设外包合同制度。政府不是万能的，会管理但不一定会建设，隔行如隔山，如果政府对乡村基础建设担心肥水流入外人田而独揽下来，对政府无益。倒不如按照一定质量标准外包出去，让专业部门去做，即可保障质量，又可节省开支，还有利于保持政府廉洁。城市对公交、供水、环卫等公共事业承包给私营部门已经积累了丰富的管理经验，值得乡村治理部门学习。把城市公共服务的成功经验有计划地在广大农村试点和推广。其四、加大基层政治改革，深入推进基层民主自治。目前，我国乡镇所辖范围较大、人数多，况且没有相关的基层自治经验，还不能进行自治，把自治放在村一级相对比较现实，为了今后乡村自治的需要，可以在部分乡镇自治试点，推进基层民主自治。逐步完善村级自治，重点是要通过加强制度建设和提高执法水平，为此，给村级自治创造多种条件。
1.深化对村级自治的认识。实行基层自治，是民主治国的重要方面，也是监督政府科学行政、执政为民、提高服务质量、缓解政府与居民矛盾的重要而有效的途径。在民主自治理念和技术上，给人民大力宣传，政治引导，使他们产生政治责任感，培育他们的自治能力。
2加强立法，明确界定村级自治权限。加强地方法规建设，以法规形式明确什么是村级自治的事项，哪些是村民神圣的权利、哪些是必尽的义务，那些事务应该由乡镇或乡镇以上政府来管理和提供，这样才能真正有利于村级自治工作的开展。西方一些国家对地方自治权包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理、城市建设规划，还包括学校、剧院、博物馆、医院、体育场所和公共游泳池的建造与维护，以及成人教育、青少年校外辅导等，法律规定上级政府无权干预，完全由地方自行决定。同时，法律也明确规定，上级政府交办的选举等事项，是自治政府必须完成的任务，谁违背了就可能被送上法庭。
3.明确界定村支委与村委会两者的关系。在现实的政治生活中，村支委与村委会在村级事务中的职能比较模糊，村支委处于压倒一切的地位，村委必须唯命是听，经济事务、社会事务支委都插手干预，架空村委，使村支委和村委会经常发生矛盾。中国共产党领导下的村民自治制度是基层民主政治制度，必须长期坚持，丝毫不能动摇，但是，真正民主的实现必须有相互支持、相互促进的村、支委两委的正确指导，支委的主要职责是政治指导和组织群众有序参与民主政治，村委主要负责社会事务和经济活动。
4确保村级自治必要的经费开支。自治必须有一定的物资财政保障，村级才能办理与其能力相匹配的公共事务。否则，地方自治“巧妇难为无米之炊”，如果在财政经费上完全依靠上级，其独立性必将名存实亡。德国《基本法》明确规定，乡镇(最基层自治单位)有权征课赋税，包括土地税、工商税等，还可以从联邦及各州获得其他税收的分成，从而使乡镇自治有了稳定的经济渠道。我国体制不同，村级行政没有征税的职权，自然经费来源有限。村级自治并不是一切包袱都由村级自负，上级政府对他们的经济困难不可能放手不管。相反，要巩固和壮大民主，上级政府应给予财政支持，解决村级行政所不能解决的问题，否则，受影响的绝不仅仅是乡村自治问题，而是整个乡村的稳定发展和建设小康社会目标的实现的问题。
三、结语
借鉴和吸收新公共管理的思想来治理乡村，要有辩证思维的战略眼光，整合成功的管理经验，来解决我国乡村治理遇到的实际问题。在实施新公共管理的措施中，不应搞“一刀切”，而要从实际出发，选择一个或几个县先进行试点试验，探探路子，总结新经验，然后再广泛推广成熟经验。
作者：杨满珍单位：中共娄底市委党校
