城镇公共交通供给方式刍议

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萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中认为，一种产品，如果能够被认为是公共产品的话，它必须同时满足非排他性和非竞争性这两个条件。然而随着理论研究的深入，公共产品的非排他性和非竞争性受到了人们的质疑。即使是一般被认为是纯公共产品的国防，学者对它的“消费的非竞争性”和“消费的非排他性”也提出了质疑。史蒂文斯认为：“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共产品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共产品）。边远的阿拉斯加村民并不能得到华盛顿特区或奥马哈同等的防务”。因此学术界认为纯私人产品和纯公共产品更多地只是理论概念，依据萨缪尔森的定义，根本不存在公共产品。随着理论的发展，人们从公共产品的自身属性上可以明显地看出，私人部门通过一系列的制度安排是可以参与到公共产品的供给。例如只具有消费的非竞争性而不具有非排他性的物品—高速公路，通过适当地收费是有可能盈利的，在现实中完全可以通过市场机制来有效供给，其供给效率与一般的私人产品没有区别。

公共选择理论关于公共产品的供给与“搭便车”行为，公共选择理论假定认为，就私人物品而言，消费者对其偏好的显示，体现为在一定时期的市场价格水平下对它的认可度，这可以从消费量上得到体现。也就是说，根据谁受益谁支付的基本原则，私人物品的偏好显示是极为明显的。然而，就公共产品的消费者偏好显示问题而言，情况会变得复杂。公共产品本身的特性极易导致搭便车行为的产生，从而引起公共产品的消费者偏好显示的扭曲。公共产品本身所具有的非排他性和非竞争性的特点，导致了公共产品消费过程中的“搭便车”问题。由于消费者无论对公共产品的供给是否做出支付，他都可以消费公共产品，这就可能产生两种结果：一即消费者会力图使他对公共产品的贡献小于他从公共产品中获得的利益；二即消费者会力图隐瞒他对公共产品的真实偏好。于是，公共选择理论认为，如果由市场来组织公共产品的生产，公共产品不是供给过剩就是供给短缺。因而公共产品应当通过集体行动做出选择。但是，公共选择理论又认为，公共部门的组织效率是劣于私人部门的，公共企业虽然承担公共产品的供给的任务，但其效率是低下的。

城市公共交通的属性界定根据公共产品理论的定义，城市公共交通可以确定为一种准公共产品：一方面，在一般情况下，增加一个乘客不会提高城市公共交通的运营成本，也不会影响其他个体消费所获得的效用。但是，当使用城市公共交通方式的消费者超过一定承载量时，新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适地甚至安全地享受公共交通服务，因而其消费服务具有不完全竞争性。另一方面，城市公共交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘客越来越多的时候，会产生拥挤问题，乘客所得的消费利益将会下降。而通过售票准入的方式排除一些人的消费，只让那些买票的人上车，而且不用花很大的成本。然而城市公共交通方式的票价弹性较小，涨价会带来收入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大部分人对城市公共交通的消费。因此城市公共交通具有不完全非排他性。同时，城市公共交通又具有准公共产品的显著特征即具有利益外溢性，即在私人交通拥堵严重的大城市，公民乘坐公共交通在享有其带来的利益的同时，降低了如果人们使用私人交通工具而给城市正常运行造成的社会成本、环境成本。而针对准公共产品的供给问题，公共选择理论所开出的处方就是在准公共产品供给领域引入私人部门竞争。城市公共交通的准公共产品属性决定了其不可能完全通过市场来提供，而若完全由政府来提供也会在效率上造成损失。所以，在城市公共交通供给中引进私人部门投资，既保证了公共产品提供的公平又改善了供给的效率。而公私合作制（PPP模式）即是公平与效率的结合，是我国城市公共交通引入竞争机制的一种全新的探索。

PPP模式及在我国城市公共交通供给领域应用的优势

（一）PPP模式的介绍

PPP模式即公共部门与私营部门的合作（Public-privatepartnerships）。它包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。萨瓦斯（2002）认为，PPP模式是公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任意组织形式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。这种合作关系主要是通过一套协议和计划来进行，合作双方共同承担投资风险、责任以及分享回报。PPP存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属，PPP在城市公共品领域中是多种模式的变体和再组合。

（二）优势分析

1.有助于缓解城市公共交通供给的融资状况。长期以来，我国城市公共交通供给都是由政府财政投资建设，资金匮乏是制约城市公共交通发展的重要原因之一。因此，很有必要引入市场竞争机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体，使私人资本参与城市公共交通的供给，从而有效地缓解资金不足的矛盾。另外，为缓解政府的财政负担，提高城市公共交通的供给效率和质量，降低运营风险，也迫切需要引进私人资本。因此，城市公共交通供给融资渠道的多元化，有利于缓解我国的城市公共交通供给困难的现状。

2.有利于提高城市公共交通供给的数量和质量。私有资本的效率往往高于公有资本，PPP模式应用于城市公共交通供给领域。其显著特点在于通过引入私营部门，将市场中的竞争机制引入城市公共交通供给中，以便更有效地提供公共服务。如公共部门和私人部门共同参与项目，保证了项目在技术和经济上的可行性、使项目的建设周期缩短、成本节约。所以，PPP模式将有助于城市公共交通以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的服务，从而提高公众的社会福利。

3.有利于促进政府转变职能，推动社会主义市场机制的进一步完善。在PPP模式中，政府作为公共部门仍然是提供城市公共交通的责任者，但不再是直接的经营者，城市公共交通项目的投资、建设和运营主要由特许经营公司负责。公共部门与特许经营公司签订系列合作、租赁和特许经营等协议，明确各方在公共交通项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，通过这些协议，公共部门成为标准的制定者和公共交通服务质量的监管者。同时，将特许经营公司定位为市场竞争主体，有利于建设公开、公平、公正的社会主义市场经济环境。

我国城市公共交通供给中应用PPP模式应注意的问题法律法规有待完善，应该建立清晰完善的法规保障和政策支撑体系。中国城市公共交通行业的法规体系存在不足之处，导致了政府在对市场监管过程中，缺乏必要的法律支持，主体不明，权责不清，行为不规范，监管不到位。同时PPP模式的运作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，法律关系错综复杂，需要系统的法律法规对其加以规范。因此，运作PPP模式需要在法律层面上，对公私两部门在合作中所需要承担的责任、义务和风险进行明确规定，从而能够保护双方利益。正确处理好开放度与竞争度，适度竞争。在城市公共交通领域打破垄断，引入竞争机制，采用PPP模式，是促进公共交通行业提高效率的外在动力。但是由于公共交通行业自身的特殊属性，若使公共交通行业实行完全自由竞争，会出现盈利领域经营者过多，运力过剩；而亏损领域无人愿意经营的现象，资源得不到有效配置，造成企业经营效益和行业服务整体水平不高。过多的企业也将增加政府监管成本。因此，政府在引入竞争机制上，要正确处理好开放度和竞争度。在监管前提下适度开放，鼓励有序竞争，逐步优化市场结构，实现投资来源多元化和投资管理高度集中化相结合的局面。提高运营效率，注意选择合作伙伴。由于现在过于强调公共品本身的特性，公共交通项目的前期确认、可行性分析等工作基本上都是由公共部门单独完成，因此容易受到政府机构诸如效率低下等弊端的影响，影响效率，所以提高效率是发展PPP模式的重点。因此政府在选择私人合作伙伴时，要坚持两个原则：一是市场化，要通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，明确合作伙伴的基本条件，要求合作伙伴具备一定的经济实力和专业水平，以达到既引进资金又引进先进技术和机制的目的。

加强对公共交通市场的监管．保障运营效率。运作PPP模式能否成功的关键是政府的监管。政府监管必须确定一种承诺机制，监管企业的财务状况，保证企业资产安全性和生产或运营的可持续性，降低融资成本，并保证企业回收固定成本，为其提供投资的激励。保证企业可以回收成本并获得合理利润的前提下，效率是政府监管的最重要目标。

作者：苏丕娟辛腾飞单位：暨南大学经济学院