人民银行履职绩效审计的实现途径
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在审计队伍建设上，突出一个“全”字为开展转型项目打下良好的基础，益阳中支将提升全体审计人员的整体素质纳入核心议题。一方面，益阳中支多次组织召开审计业务会议，以会代训，专题学行郭庆平行长助理和杨立杰司长等领导在《中国金融》、总行《内审工作简报》、总行《金融研究报告》等重点刊物对央行内审转型的重要论述，经常阅读《中国审计》、《中国内部审计》、《中国审计报》等审计权威报刊，强化了对人民银行绩效审计的内涵、目标、内容和评价方法的学习和研讨。益阳中支还结合上级行各对口处室对中支各科室年度业务绩效考核内容，在充分讨论的基础上，尝试着构建了对中支各科室业务绩效审计评价指标库。另一方面，益阳中支积极广泛地参加上级行和内审协会组织的内审转型知识业务培训班。仅2012年5至6月，就派3名内审人员参加了武汉分行举办的2期为期各7天的内审转型业务培训班，培训覆盖面达中支内审人员总数的50%。通过学习和培训，拓展了内审人员的知识范围，提升了内审人员的综合素质。
在审计评价标准确定上，突出一个“实”字履职绩效审计的核心是建立科学有效的绩效评价体系，它是保证评价结果客观公正、全面有效的充要条件。为此，益阳中支充分利用内审业务骨干被武汉分行抽调参与履职绩效审计攻关小组的难得机会，认真向上级行和兄弟中支学习有关绩效审计的先进理念和技术方法，尝试着建立了符合央行实际的领导干部履职绩效评价指标体系。指标体系包括一级指标6个，二级指标20个，三级指标73个(详见附表)。在建立指标体系时，攻关小组充分考虑了人民银行绩效评价的特殊性，综合考量定性评价与定量评价相结合。一方面将可以量化的影响绩效的因素通过设置指标的方式进行量化，以便于分析、比较;另一方面对无法量化的影响绩效的因素，借鉴国外的做法，按照“优先实践”原则作为衡量标准。益阳中支借鉴层次分析法原理，针对具体指标的不同特点，确定了各项指标的基准分值、相应权重、计算公式和评价办法，总分值100分，按综合得分情况将履职绩效水平分为“优秀”(90－100分)、“良好”(75－90分)、“一般”(60－75分)、“较差”(60分以下)四个等级，初步实现了指标体系标准化。
在审计项目管理上，突出一个“优”字1．审计项目选取突出一个“好”字。在绩效审计项目选取上要充分考虑项目重要性、时效性和可行性，使有限的审计资源发挥更大的效应。一是按照平时审计监督、内控评估所发现问题和整改落实情况所确定的审计频率，年初益阳中支就计划对辖内桃江县支行(以下简称支行)行长开展履职绩效审计并获中支党委同意;二是人事部门根据干部管理的需要，也建议内审部门对辖内桃江县支行行长开展履职绩效审计并出具了《履职绩效审计建议书》;三是益阳中支通过多种途径对被审计单位的干部职工进行审前调查了解，开展可行性研究，他们希望审计组早日进点帮助其查摆一些问题，被审计对象也希望益阳中支通过对其的审计澄清一些事实;四是内审部门在年初工作规划时，集思广益，充分考虑了审计力量和业务水平，提高绩效审计项目的有效性。通过以上措施，益阳中支确保了在审计立项时就把领导重视、部门关注、群众关心的单位作为绩效审计工作的重点。2．审计方案编制突出一个“细”字。审计方案编制的是否有针对性直接决定了审计现场工作实施的效果。因此，审计方案必须要根据每个项目特点“量身定制”:一方面，益阳中支抓好方案编制环节，做到了绩效审计方案编制中必须要有绩效评价内容和标准，对核心绩效评价指标的筛选多次召开审计业务会议讨论确定;另一方面，抓好方案调整环节，益阳中支在审计实施中根据工作需要和情况变化，不断完善绩效审计内容和绩效评价指标，及时调整修正了《履职绩效审计方案》。3．审计重点确定突出一个“准”字。益阳中支更加注重管理的绩效审计，实现由“财务+核算”向“绩效+管理”的过渡，坚持审计查账与搜集账外信息相结合，不就账查账;坚持审计业务与被审计单位的业务流程相结合，从业务流程入手，先学业务，摸清流程，再开展审计。益阳中支运用风险导向的审计方法，要求审计人员在审前查阅近年来被审计单位的审计报告和审计结论，通过对以往各类审计中发现问题和风险隐患的分析和评估，准确确定审计重点。4．审计报告表述突出一个“新”字。审计报告是审计成果展现的重要载体。而传统意义上的履职审计报告在履职基本情况方面常常是复制被审计对象的述职报告，将各项内容夹杂在一起，对审计发现的问题也没有分门别类地表述，给人的感觉是审计报告枯燥无味、表述不直观明了。此次履职绩效审计，益阳中支一反常态，几易其稿，按全新的思路撰写审计报告，特别是将履职基本情况和审计发现问题这两个部分均按《审计方案》明确的六个方面的审计内容分门别类地归纳和表述，使得基本情况和问题反映更加直观明了，让领导耳目一新，在最短的时间内掌握了审计报告反映的信息，也更容易让被审计对象接受。
在审计方法运用上，突出一个“活”字灵活运用审计方法可以起到事半功倍的效果。在此次审计过程中，益阳中支由过去的账本式审计转变为数据式、分析式审计，采集业务数据与财务数据进行对比分析，大量采用核对法、实地观察法、座谈法、问卷调查法、分析性复核等方法，还“借力引智”，充分利用行内外各种信息资源，掌握了很多“活”情况，有针对性地开展绩效审计并充分体现了“风险引导审计、审计关注风险”的审计精髓。一是通过构建履职绩效审计联席会议制度等方式建立起与中支人事部门、纪检监察部门、相关业务部门相互结合、相互沟通的协调机制。益阳中支审前充分征求人事部门、纪检监察部门的意见，从人事部门调阅了被审计对象近两年的年度考核登记表，了解掌握其工作概况和年度考核情况，并注重将其与述职报告和审计情况的关联性、真实性进行综合分析和审计认定;益阳中支还到纪检监察部门查阅了被审计对象的廉政档案，了解其廉政情况及近两年有无被举报、被投诉和被处分等情况。二是益阳中支充分利用个别谈话这种非常适合于履职绩效审计的审计方法，了解掌握重大经济事项决策情况、实际效果，从中获取有价值的审计信息资源，并逐个核实，去伪存真，作为分析评价的依据。在个别座谈中，审计组与被审计单位的16位干部职工，逐个进行了非常详尽的座谈，谈话率达100%，从中筛选和发现了一些仅仅通过资料查阅核对法等常规手段难以发现的又最受支行干职工关注的“门面赔租”、“公车私用”、“费用缺口”等审计线索和热点问题，为审计找准了风险点，找到了突破口。三是采用无记名民主测评和问卷调查的方式，提升了审计评价公正性。益阳中支分别设计发放了包括23个问题和17项问题的民主测评表和问卷调查表，采取由支行和支行所在的政府部门、金融机构、财税部门被测评人员和被调查人员无记名填写后密封交审计组的方式，核查支行领导干部组织力、凝聚力和金融服务、金融管理、工作业绩的认可度及总体评价，得到行内外民主测评和问卷调查的定性评价结论，并对不同的评价等级赋予不同的评分区段和分值。这样，益阳中支便将过去抽样审计变为真正意义上的全覆盖审计，提升了审计效率和质量。
在审计成果运用上，突出一个“快”字一是意见反馈“快”。为了打消支行干职工对审计组回中支后将审计发现问题特别是与支行干职工的谈话内容进行“过滤”和“筛选”而造成信息失真和问题化小的疑虑，现场审计结束后，益阳中支当场组织包括被审计领导干部在内的支行班子成员、中层干部、职工代表进行审计初步意见的反馈。反馈过程中，益阳中支采取不遮掩、不文饰、不放大、不缩小的方式，迅速将审计发现的问题摆到桌面上，达到了教育和警示的目的。二是专报要情“快”。益阳中支及时汇总审计发现的14个风险性、典型性、普遍性问题，从制度、体制、机制和政策层面查找原因，提出加强管理、完善机制体制的审计建议，以《专报信息》、《审计要情》和《审计报告》等形式上报中支行领导，引起中支党委的高度关注并获中支“一把手”和分管行领导重要批示，促进了问题整改，发挥了“审计一点、带动一片”的效果。三是跟踪督查“快”。在督促整改上，益阳中支建立了审计发现问题交流磋商机制，多次与被审计对象交流沟通，共同分析问题风险、成因和改进对策，下发《整改通知书》，落实整改责任，改变了“单兵作战”的审计模式。四是成果共享“快”。益阳中支以信息化平台为载体，创新审计服务模式，设计了《审计发现问题风险预警函》，将审计发现问题、风险分析和优化策略及时通报被审计单位上级行的各相关部门，实现了审计成果共享和整改上下联动，促进了风险预防和问题整改。审计结束后，益阳中支将《审计结论》及时发送到中支组织人事和纪检监察部门，两部门将其归入被审计领导干部个人档案和廉政档案，作为选拔、任用干部的重要参考依据。这样做既可以进行全方位的信息交流和成果共享，为相关部门对辖内县(市)支行领导干部履职绩效审计评价结果的横向比较运用提供了较为科学、客观的数据支撑，也可以节约审计资源，降低审计成本，形成监督合力，共同促进领导干部依法、公正、高效地履行职责。
人民银行领导干部履职绩效审计的主要成效
(一)审计中引入绩效审计理念并注重“定量+定性”的有机结合，既锻炼了审计队伍，又提升了履职审计评价的客观性和全面性在审计过程中，益阳中支充分发挥审计人员的综合素质合力，运用科学、可行的绩效审计理论，探索了领导干部履职绩效评价指标体系的设计、构建和使用方法，积累了一定的履职绩效审计经验。在以往履职审计中，审计评价主要由主审人根据审计人员检查情况定性评价，由于主审人个人偏好和个人评价标准不同可能造成审计评价结果的差异性，影响了审计评价的客观性和准确性。另一方面，针对人民银行领导干部的履职绩效难以全部用定量指标加以衡量的实际情况，益阳中支牢固树立“定量+定性”有机结合的理念，合理设定审计内容和指标体系，注重两者的相互印证、补充及关联，在评价时做好“指标评价+检查事实”、“审计评价+民主测评”、“查阅资料+个别访谈”的有效结合，综合评价被审计对象的履职绩效，提升了履职审计成效。定量评价采用抽样、审阅、比较分析等方法，由审计人员按照审计任务分工，自行采集可以直接量化的各项业务相关数据，根据《领导干部履职绩效评价指标体系》中每一个评价指标的计算公式分别计算出每个指标的实际分值。定性评价采用人员询问、民主测评、调查问卷、资料查阅判断等方法，由审计人员根据审计情况分区段进行定性赋值。
(二)加强交流沟通，化解干群矛盾，维护了人民银行的声誉在审计过程中，益阳中支通过个别座谈获悉，支行干职工对支行门面的续租、退租意见很大，反响强烈，希望审计组认真查处，给他们一个合情合理的交待。获取此审计线索后，益阳中支经过多方询问和反复补充调阅相关书证资料，表明被审计对象在门面的续租和退租上存在诸多薄弱环节，但是益阳中支从另外一个视角对支行门面退租问题进行了客观审视，认定门面退租符合支行的长远利益。为此，益阳中支将上述情况向被审计对象和支行全体干职工进行了反馈和说明，被审计对象认可其在门面续租和退租事项上存在的不足并积极整改，支行干职工也终于对门面续租和退租问题表示理解、支持和包容，有效遏止了影响支行声誉的行为或事件发生。通过审计，益阳中支终于“化干戈为玉帛”，化解了干群矛盾，融洽了干群关系，维护了人民银行的声誉，促进了支行建设。
(三)健全机制，强化内控，为被审计对象提供了一种促进工作的有效途径通过此次履职绩效审计，被审计对象的评价得分为88．5分，履职评价结论为“良好”，还有较大的提升空间。益阳中支深刻地感悟到，转型后审计关注的是被审计单位的责任和管理效果，是深层次、高要求的审计，能真正帮助被审计单位找准差距，健全机制，强化内控，改进工作，提高履职水平，达到审计目的。本次审计实践得到了中支党委的大力支持和充分肯定。针对审计发现的问题和存在的不足，支行迅速召开党组扩大会议，专题研究整改措施，限期进行整改，并按时上报了整改报告和审计效应分析，整改效果明显，有效促进了支行工作的良性开展。
实施领导干部履职绩效审计中存在的问题和难点
(一)审计评价指标设置容易“走偏”就绩效审计而言，部分审计人员似乎陷入一个误区，认为“效率”就等于“比率”，提到评价指标，就千方百计的建立几十个数量公式，似乎绩效审计内容就是由数量指标堆积起来的。如此，别说开展审计，单单计算这些公式，就要耗费审计人员大量的时间和精力，即便是计算出来了，其结果又能说明什么，很多审计人不知其然，更不知其所以然，很容易“走偏”。同时，履职绩效评价指标体系的设置，其方式方法还处在初步的探索和完善阶段。在具体实践过程中，还存在着一些问题与不足:一是指标体系构建还不尽全面、合理，特别是反映经济性、效率性与效果性的相对指标，其布局、数量、代表性还有待于进一步改进与完善;二是绩效评价体系还缺乏纲领性评价标准，使得绩效考核评价在某些方面难以做出客观、准确的判断。此外，在现行内审体制下，基层央行内审部门对领导干部开展绩效审计，还很难摆脱利益关系、人际关系、依附关系的影响，这在一定程度上影响到绩效考核评价的客观性、公正性和有效性。
(二)审计标准不够完善审计标准是审计人员对领导干部履职效果进行衡量或评价的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年以后，财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价标准》等，为企业绩效评价工作开展提供了有利条件。但是，对于像央行这样的公共部门的领导干部开展绩效审计，目前尚无明确标准。特别是对人民银行系统而言，履职绩效审计涉及多级分支机构，涉及各个单位或部门管理活动的全过程，各种情况千差万别，目前尚无对其履职效果进行客观评价的统一标准，完善绩效审计标准的任务艰巨。正是由于缺乏具有针对性的制度规范和参照蓝本，使履职绩效审计还处在初步探索中，绩效评价也难以深入。虽然益阳中支在实践中对基层央行履职绩效评价指标体系在定性和定量两方面进行了探索，但评价的客观性有待检验。
(三)审计技术不够先进履职审计侧重于对领导干部履行职责的绩效评价，它通过对领导干部贯彻执行国家金融法律法规和方针政策、重大事项决策情况、单位内控体系建设情况以及财务资产管理情况等多方面的绩效审计，评价其完成任务和目标的效果。而对履职效果进行评价需要更高的审计技术和方法，需要电子计算机广泛运用于审计计划、管理、计算、数据库建设等方面，大量采用网络信息技术，开发各种软件，广泛采用质量分析方法和决策模型等。而目前央行审计技术还不高，主要以传统的手工审计为主，审计软件很少，电子计算机主要用来归集数据，审计技术方法还不适应履职绩效审计发展的需要。
提高履职绩效审计有效性的对策和建议
(一)科学设定指标，强化其适用性我们并不反对建立数量指标，关键是对绩效审计评价有何作用，其结果如何支撑审计结论。所以，绩效审计应谨慎选择数量指标，首先要保证数量指标的可获得性、先进性、适用性、可比性、关联性，既要考虑指标本身的科学合理，又要结合实际，遵循客观规律，有助于绩效评价人，避免生搬硬套、刻意拼凑;不论是指标所包含的内容，还是指标的计算，均应力求简明、易懂，便于分析和判断。
(二)健全评价标准，完善评价体系合理借鉴国内外先进的履职审计经验，认真总结近年来全面审计、离任审计、专项审计中取得的评价标准方面的经验，参照财务审计的审计准则，制定系统、操作性强的履职绩效评价标准体系。鉴于履职绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个部门特点的评价标准和规范。同时，在评价标准和有关规范中要对履职审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式、人力资源的利用等做出具体规定。具体可分为两大类:一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准;另一类是用来衡量履职绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。
(三)运用科技手段，改进审计方法在审计技术上，中央银行要加大信息化建设力度，充分利用计算机、计量经济学等技术，开发各种适合评价履职绩效审计效果的软件。在审计方法上，要大量采用关键人员访谈法、问卷调查法、比较分析法、因素分析法等适应于履职绩效审计的方法，采取定性分析与定量分析相结合，建立科学合理的履职绩效审计模型。通过改进审计技术方法，增强对领导干部履职绩效评估的真实性、客观性、可靠性，为充分肯定成绩和明确界定责任提供准确的信息，为科学评价干部提供技术支持，真正做到“围绕绩效搞审计，跳出审计谈绩效”。
作者：谌争勇单位：中国人民银行益阳市中心支行
