公共经济学下耕地保护外部性探究

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摘要：耕地保护政策是社会利益的集中体现，也是政府为解决土地资源在全社会的利益分配基础上而制定的公共政策。由于社会经济的发展，耕地保护的外部性加快了耕地非农化进程，同时影响并制约着耕地非农化的驱动作用机制，进而导致大量浪费耕地资源及低效率的非农建设用地配置问题出现。区域间经济发展不平衡等问题已经变得日益突出，耕地资源保护的经济补偿问题已发展为一个亟待深入研究的重要学术课题。本文从公共经济学的角度出发，在相关理论的基础上，系统研究了耕地保护的外部性和经济补偿机制，并根据政府对耕地资源的总体规划，提出了相应的对策，以保障耕地的可持续供应及维护社会的稳定发展。

关键词：公共经济学；耕地保护；外部性；经济补偿

政府始终坚持保障耕地资源的高效及可持续利用这一基本立场，制定了加强耕地资源保护这一新的基本国策。如今我国的耕地保护仍面临着很多挑战，必须从国家层面进行严格管控，面对着各方的经济利益，耕地保护需补充丰富其经济发展的相关机制研究，从经济学视角下对中国耕地保护的实际情况及解决路径进行研究。耕地保护不仅要保障粮食安全，还要促进经济社会的发展，这一政策是基于多种利益关系的利益分配选择。在制定相关政策时，应当优先选择维护政府利益。从制度分析层面来看，经济利益、交易费用等都是耕地保护制度运行的影响因素，因此在制定相关政策时，应当体现利益相关者的激励均衡机制。在此基础上，进一步阐述了耕地保护经济补偿的核心是耕地保护外部性的内在化，基于公共经济学的公共物品属性是耕地保护经济补偿政策的方式选择。本文梳理了耕地保护的外部性机制，为了科学合理保护及利用耕地，以促进经济社会的可持续发展，本研究针对耕地对应问题给出相应对策参考。

一、国内外研究现状

（一）国外研究现状

国际上一些发达国家早已经开展了十分丰富的补偿实践研究，在政府和市场的共同作用下，建立起了耕地资源生态补偿机制模式。如国际上通行的生态服务付费（PES）模式，让那些改善生态环境的贡献者可以获得相对应的经济补偿，也就是经济补偿外部正效应的内部化。在实践层面，农业补贴常被用于国外对耕地保护的经济补偿。1930年后美国开展了农业补贴政策，其主要内容就是制定对应价格，用差额去贴补农产品。德国则是运用农业环境保护政策和相关法规，积极宣传生态补偿方式。另外，在欧盟共同政策（CAP）框架内，英国大力实施国内农业补贴和保护政策。过去欧洲生态保护补偿政策最为成功的一个案例，就是英国的农业生态环境补偿机制，它需要国家和农户之间按照自愿原则签订协议，通过确定生态补偿过程中国家的主体责任，接着划定耕地资源补偿标准。可以看出他们都是以经济手段为主要方式，依靠政府的主导力量，充分合理地利用市场力量，形成了系列规范化的补偿机制。国外耕地经济补偿模式的深入研究，为资源环境价值理论和外部性理论提供了丰富的理论基础和依据。

（二）国内研究现状

近年来，我国关于耕地保护经济补偿机制的理论和实践研究正逐步展开。在耕地保护补偿机制实践研究方面，国内广东、成都等地区已经积极展开了试点，主要依靠建立基金进行对应补偿。广东大岭山镇设立了基本农田补助的专项基金，负担基本农田任务的村组获得每年每亩200元的补偿标准；成都则是从新增建设用地有偿使用费、土地出让收益及耕地占用税中获取资金，设立了耕地保护基金，其补偿标准为基本农田每年每亩400元，一般耕地补偿标准为每年每亩300元。在耕地保护补偿机制实践研究方面，国内主要侧重于价值方面的研究。姚柳杨、赵敏娟、徐涛（2017）认为一直以来忽视了耕地的非市场价值，而总是关注于耕地资源价值中的经济价值，从而导致了对耕地价值缺乏真实准确认知。政府也积极出台相关激励政策，以期提高耕地经济补偿的公平性和区域发展的平等可持续性。同时，国外成熟的理论体系也可以为我国经济补偿研究提供一定的理论基础和经验借鉴。我国现今面临人多地少的基本国情，如果不能够解决这一突出矛盾，势必会影响利益相关者的幸福感及国家的持续发展。而对耕地保护最为有效迅速的方法之一，就是对耕地的损失进行合理充分补偿。总体上合理保护有限的耕地，最大限度满足各利益主体要求，满足国家对耕地资源的需求，合理分配耕地经济补偿收益，由此也可以提高民众耕地保护的积极性，减缓耕地非农化的速度，保护我国有限的耕地资源。

二、耕地保护经济补偿的理论基础

（一）外部性理论

耕地是一种特殊的“自然—经济—社会”复合生态系统，具有调节水源和气候、改善空气质量等生态功能；提供社会保障、粮食保障等社会功能，这些属于正外部性，即外部利益。在耕地利用过程中获得大量效益的同时，也带来了相应的矛盾问题。由于耕地利用中使用了大量禁用的化肥和农药，也导致了一系列生态环境效益问题。然而，生态效益和社会效益由于具有显著的外部属性，归属于公共利益领域，不包含在耕地利用效益中。与此同时，土地利用机制的原因而忽视了耕地的生态和社会效益，耕地保护利用的外部性也由此产生。

（二）公共物品理论

公共物品泛指由政府公共部门以非市场经济方式提供的促使社会成员之间可以自由共享的物品，它通常具有非竞争性和非排他性这两个基本性质。耕地保护所产生的生态效益和社会效益具有公共物品的这两个特征，它是一种纯粹的外部劳动产品和公共产品，其在利用过程中容易出现“搭便车”现象。所以，要坚持保护人有偿、受益人付费的原则，正常提供公共物品，对耕地生态效益和社会效益的主要提供者进行经济补偿，解决由公共物品特性带来的一系列问题。它可以解释耕地损害的经济补偿为什么仍然发生，由此确认耕地保护的经济补偿实施主体，并提出系列对策。

（三）土地价值理论

土地价值理论主要是解释土地的经济属性与土地利用的关系。由于商品经济的存在，赋予了土地资源相应的价值。有价值的土地资本和无价值的土地物质两者相结合，不仅使得土地有了价值，也提升了土地的使用价值。土地价值理论常常被用于城市经济的内部活动区位和城市土地的利用结构的分析。同时土地价值理论也可以作为界定耕地资源价值的理论依据，由于耕地的资源价值影响着耕地的资产价值，相应的耕地保护经济补偿的相关价值标准也就被耕地资源价值所影响着。土地具有外部性及不动产性质，不同于其他的一般性的商品，是一种特殊的资产。土地的资源价格、土地成本价值、土地使用价值及土地交换价格共同构成了土地的价值理论。

（四）产权理论

随着财产关系的出现和演化，产权现象也开始产生并发展起来。首先，产权就是财产权利，它是经济社会发展的必然产物，当然其诞生的前提和基础就是资源的稀缺性。其次，产权包括财产所有权。其依据是所有权的某些权利及功能和所有权人分离，即获得所有权的个人有权依法完全拥有、使用、受益或处分所有权人的财产。对于不受包含多个财产权利的其他权利所约束的产权而言，所有权是最为基本的一种权利。另外只有通过正式或非正式的规则才能界定产权并发挥作用。此外，作为市场交易的一个基本前提，产权能够促进经济行为的外部性内部化。

三、耕地保护外部性及其经济补偿基本问题的界定与分析

（一）耕地保护外部性的界定

在我国耕地保护与外部经济效益补偿问题研究中，将耕地保护的外部性界定为耕地的正外部性。所以在耕地保护利用过程中，耕地保护的外部效益可以被释义为，未纳入耕地利用主体效益的生态效益和社会效益。由于粮食基地生产正常的外部性及耕地生态和经济社会效益的外部供给，在耕地利用过程中农药、化肥和农用薄膜被大量使用，大气、水和土壤中被各种有害残留的物质成分以不同的形式扩散，对环境造成了严重污染，并对生物多样性和生态平衡产生了恶劣影响。另外，部分有害物质通过生物迁移富集，导致农产品中有害物质过多残留，产生严重的食品安全问题。

（二）耕地保护经济补偿标准的内涵

为了满足不同区域之间农户耕地保护责任和义务的对等，最大程度上保护耕地资源，依靠人数较多而耕地很少、较少履行本区域耕地保护责任义务的这一方，向人口较少而耕地很多、较多承担本区域耕地保护责任义务的另一方，提供相应补偿的社会经济行为，也就是耕地保护经济补偿。应当全面综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、播种任务量等，依照谁保护谁受益原则，提高农户的耕地保护经济补偿力度。补偿标准应按当地标准予以发放，根据耕地保护外部性测度补偿取值，补偿给较多承担耕地资源保护任务的农村集体经济组织及农户。

（三）耕地非农化的根本原因是耕地保护的外部性

重点耕地保护区的地方政府具有理性人的基本特征。它可以作为一个相对独立的区域经济利益主体。如果在保护和利用过程中提供跨区域的公共物品，获得部分收益的重点耕地保护区的地方政府，将选择违反国家制度供给目标，未有效保护利用耕地而使得耕地的保护政策无法达到预期效果。因此，可以得出耕地保护的外部性，即耕地保护区和区域间的外部性，是加速耕地非农转化的根本原因。

（四）解决耕地保护外部性根本途径是将耕地保护的外部效益内部化

由于耕地保护自身的特点，耕地综合利用收益不能直接计入耕地的生态效益和社会效益，加速了耕地流转速度，给我国生态安全和粮食安全带来了严重危害。所以，尽早完善建立耕地保护区经济补偿机制，强调实现耕地资源综合利用，生态保护的生态效益和社会效益并重，可以有效地减少耕地非农利用，从而达到保护耕地的目的。根据耕地保护与公平的客观原则，建立我国耕地资源保护区际外部性的耕地内部化管理机制。对于耕地保护措施实施后的实际受益人，应支付相应的费用，防止“搭便车”，这也可以刺激足够的耕地生态效益和社会效益的供给。耕地保护区的区域间经济补偿在一定程度上限制了耕地保护区的经济补偿，即只有将区域间外部性内化，才能充分实现耕地保护区的经济补偿。

四、与耕地保护补偿相关的政策建议研究

（一）巩固和落实农民耕地承包经营权的主体地位和产权属性

2007年，第十届全国人民代表大会审议通过《中华人民共和国物权法》，农民享有土地集体承包权和经营权的共同产权主体属性被明确，承包农民成为独立的民事权利主体，农民控制承包耕地和排除障碍的能力得以进一步提高。通过界定加强优势及消除干扰，极大保障了作为耕地保护主体的农民的权利，维护了耕地外部利益捐赠者的稳定性和可持续性。梳理了农民土地的权利关系，极大地提高了农民保护耕地的积极性，给农民耕地利益保护权和经济损害补偿的强制实施工作提供了适当的耕地产权利益保障。

（二）耕地非农化成本核算体系中计算外部效益

现今耕地征收相应的补偿额度，仅仅计算了未来将带来的经济效益，而诸如气候效益、水源效益及粮食安全效益等一些非物质性产品则没有计算在内。建立与实施耕地保护经济补偿机制之后，整个耕地的利用效益应将生态效益及社会效益计算进去。与此同时，退耕还林后的生态及社会效益也将被纳入系统之中。依靠增加非农耕地的成本，可以使征收补偿与耕地保护经济补偿保持一致，同时实现维持耕地农业稳定的目标。

（三）建立多渠道的耕地保护经济补偿融资体系

通过建立和完善耕地保护经济补偿财务制度，可以保证耕地保护经济补偿的运行机制。建立多元化的融资方式，如征收土地出让金、建设用地有偿使用费、耕地生态效益及社会效益税等。在一定情况下，可以先进行土地出让金的征收，再通过出让金返还耕地保护经济补偿融资体系，可以在一定程度上削弱地方政府作为理性人的利益驱动力，增加耕地保护经济补偿资金的融资方式。

（四）增强耕地保护经济补偿参与意识

耕地保护增加的生态和社会效益对我国国民经济和社会发展具有十分重要的作用。全社会要形成良好的社会风气，就要重视提高耕地保护科普教育力度，增强民众耕地保护意识。复杂性和长期性是耕地资源保护经济补偿的突出特点，政府首先要健全耕地保护经济补偿机制，激发民众耕地保护积极性，通过一定的政策手段让耕地保护由被动型保护转为主动型保护。从提高民众耕地保护意愿入手，建立健全经济补偿理论体系，切实提升耕地资源补偿标准，从而提高公众对耕地保护经济补偿机制的认识和理解。

五、结论

耕地具备一定的经济效益，可以为人们的农业生活提供必需的生产生活资料。耕地还具备维护生物多样性、调节气候、净化水土、保护水源等的生态效益和社会效益。耕地利用和保护过程中产生的生态和社会效益不能计入耕地利用效益，而忽视生态效益和社会效益，会导致耕地效益下降。因此，耕地经营者和使用者保护耕地的意愿大大降低，形成了比较利益下耕地流转的潜在驱动力。但是一些较发达地区，履行本区域耕地保护责任意识淡薄，农户耕地保护的责任义务与权利并不对等，为了减少占地成本以获取较高收益，将耕地转为建设用地，导致了农用耕地的大量流转，威胁到耕地资源的高效保护与利用。由此看来，耕地非农化加速的根本原因就是耕地利用与保护的外部性。因此，本研究从农民耕地利用保护补偿外部性问题着手，界定并重点分析了关于耕地利用保护主体经济利用补偿的相关政策问题。从公共经济学视角出发，提出了相关的政策建议：

（一）巩固和落实农民耕地承包经营权的主体地位和产权属性；

（二）在耕地流转成本核算体系中核算外部效益；

（三）探索建立健全多渠道的耕地经济利用补偿和完善融资运作机制；

（四）提高农民参与耕地利用

保护主体经济利用补偿的主体意识。基于我国地少人多的基本国情，提出并强调这些政策建议，可以帮助优化我国的耕地资源配置，完善农民耕地利用保护补偿制度，创新农民耕地利用保护补偿制度体系，维持耕地资源的可持续发展，有效保护耕地。

参考文献：

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[2]匡兵,卢新海,韩璟.政策工具如何影响中国耕地保护效果[J].中国人口·资源与环境,2019,29(11):111-119.

[3]姚柳杨,赵敏娟,徐涛.耕地保护政策的社会福利分析:基于选择实验的非市场价值评估[J].农业经济问题,2017,38(02):32-40+1.

作者:盛娟 单位:首都经济贸易大学