公共管理社会保障私有化分析
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把政府的职能概括为提供“公共品(publicgoods)”几乎成为当代西方经济学家的共识。公共选择学派的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体或社会集团决定的,为了任何原因,通过集体组织提供的物品或服务。”萨谬尔森认为:“公共品是这样一类商品:将该商品的效用扩展于他人的成本为零,因而也无法排除他人共享。”〔2〕由于私人提供公共品普遍不足,政府必须介入以鼓励公共品生产。社会保障制度由于其所具有的公共性当然地成为公共管理的职能之一。社会保障不同于国防、基础设施等其它类型公共物品,其公共性产生于信息的不对称、不确定性和政府特有的稳定社会的职能。由于逆向选择和道德风险使得商业保险市场极易产生市场失灵,如人寿保险中无法预测的个人长寿风险,医疗保险中由于被保险人与保险人之间的信息不对称而导致被保险人的逆向选择和道德风险行为;同时,由于个人的有限理性所造成的寿命估计偏差和个人“短视”行为等。另一方面,市场并不必然能带来公平的收入分配,市场经济可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差距,即市场不能保证公平性。社会保障事业的兴起与发展正是从解决社会成员的基本生活保障需求的目的出发的。
二、效率性:社会保障制度高效运行的内在要求
社会保障的目的是在一定程度上实现社会公平,但作为管理层面来说,其管理制度目标应是追求效率性。如基金制能否成功运行的关键是确保基金投资获得高于社会平均工资增长率或通货膨胀率之最高点的收益率,否则个人帐户养老基金积累将不足以支付未来退休金给付;公共帐户虽然能实现再分配,但其容易导致个人“搭便车”行为,以及个人缴费激励不足等问题。因此,社会保障制度的高效运行是实现社会公平的手段。如同市场配置资源存在市场失灵一样,政府管理也存在政府失灵。政府失灵可能表现为公共决策失误、官僚机构提供公共品的低效和浪费、寻租与腐败、内部性与政府扩张等。从公共决策来看,公共决策是一个比私人决策更复杂的过程,由于信息的不对称、公共议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉积成本、先例等因素,政府难以制定和执行好的或合理的公共政策。如在基金投资方面的许多决策要求基金管理人果断行使,但是公共决策的“时滞”可能使基金错过投资的良机,甚至导致决策失误;从政府提供公共品的效率性来看,由于政府部门垄断了公共品的供给,缺乏竞争机制、政府机构及官员缺乏追求利润的动机、监管机制的缺陷,政府提供的公共品可能是过剩公共品或者导致成本的增加;从政府干预的边界来看,寻租是政府干预的副产品,当政府干预市场时,就会形成集中的经济利益和扩散的经济费用,那么就会存在有人用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润的行为。如政府管理基金投资可能会导致有人借获取高收益之名从事不利于基金保值、增值的行为;从内部性与政府扩张来看,公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利。如政府机构管理社会保障基金的目标与基金所有人的目标容易出现不一致,同时政府机构的扩张增加社会保障制度的运行成本。
三、管理制度私有化:公平与效率矛盾运动的结果
公平与效率是社会保障的两难,社会保障私有化之所以成为世界性的改革趋势在于它提高了效率又不排斥公平。政府不再作为局内人来实施收入再分配政策,而是以局外人的姿态通过强制缴费、比例控制、税收优惠、严格监管、政府担保和确定最低保障标准来修正市场失灵。公共帐户转为个人帐户、公共供给转为私人供给是对社会保障是私有性公共品的肯定,是对经济人理性的尊重,它能防止“公地的悲剧”,实现有效激励,更能提高经济运行效率,增进社会福利。社会保障私有化是社会保障制度改革的一种模式,它主要包含两层意思:一是受益基准制(definedbene-fit)〔3〕下的公共帐户转为供款基准制(definedcontribution)〔4〕下的个人帐户;二是政府公共部门集中垄断性管理转为私人基金公司的分散竞争性管理。
(一)受益基准制下的公共帐户转为供款基准制下的个人帐户
个人帐户与公共帐户的区别在于公共性的强弱。个人帐户的建设把缴费与收益直接挂钩,实现了个人激励,但削弱了公共帐户的再分配功能。对于公共帐户容易产生“搭便车”行为和扭曲效应,人们早有所认识,并且由于公共帐户的享受具有一定的时间期限,个人保险基金的产权无法界定,这些都限制了劳动力的自由流动。而个人帐户则不然,其首先不存在缴费与收益的不对等问题,因而具有非常强的激励性;其次个人帐户保险基金的产权易于界定,并可通过统一的社会保障管理制度随劳动力流动而自由转移,因而促进劳动资源的优化配置,让劳动者感受到时刻在为自己工作,激发工作热情。
(二)政府公共部门集中垄断性管理转为私人基金公司的分散竞争性管理。
1.由现收现付制转为基金积累制有助于防止人口老龄化的冲击从帕累托效率角度来看,不论是在实际工资增长率和市场利率外生的小型开放经济,还是实际工资增长率和市场利率外生的封闭型经济,只要人口增长率和工资增长率之和小于市场利率,现收现付制总能实现帕累托有效〔5〕。但是当现收现付制的理论前提———不存在人口老龄化发生了变化,即出现了人口老龄化,社会保障基金就会出现入不敷出,财政不堪重负,从而宣告现收现付制失败。基金积累制可以通过将个人工作期的缴费积累起来用于投资以实现养老基金的保值、增值,那么当个人退休时,其个人帐户上的积累就可以用于支付其退休期间的生活费用支出。这种制度不存在现收现付制中代际再分配问题。但基金积累制的理论前提是基金的投资收益率高于社会平均工资增长率或通货膨胀率之最大值。从两者之间的比较可以看出,现收现付制的理论前提是客观存在的,我们不能通过政策的调整而得以解决,而基金积累制的理论前提可以通过主观努力得以解决。但是,制度的迁移是有成本的,社会保障制度的改革也不例外。沃尔宾证明〔6〕,在一个小型的开放经济中,从现收现付制到基金制的转变不可能是帕累托改进的,一旦选择了现收现付制的路径,就不可能在不伤害某代人利益的情况下退出。布里耶尔进一步扩展了沃尔宾的结论〔7〕:当用基金制取代现收现付制时,要想在不使至少一代人的福利变得更坏的情况下就能补偿转轨中的第一代人的福利损失,一般来说是不可能的。但是,这与社会保障基金继续在现收现付制下运行丧失偿付能力相比,根本不成其为问题。
2.政府公共部门集中垄断性管理转为私人基金公司的分散竞争性管理有助于提高运营效率以增进社会福利新制度经济学认为,在贯彻公共选择的制度结构———官僚机构(bureaucracy)中,官僚在经济中也与其他任何人一样,企图通过利用现存制度实现自身利益最大化。他们的具体的行为目标可能并不是社会福利最大化,至少不是单纯的社会福利最大化,而是包括巩固自己的职位,并力求获得晋升,更多的薪金,较少的工作负担等,而在一个等级制的组织中,上述目标都可以通过扩大其下属的人数来实现;另一方面官僚们还会追求各种特权和更多的附加福利(如健康保险、养老金、以及奢侈的办公室、旅游式的出差等等),而所有以上这些都取决于官僚机构的预算收入的增加。因此,官僚们的最大化自身效用的行为最终表现为“最大化预算收入”〔8〕。作为“养命钱”的养老基金运营的目的是追求基金收益最大化,以实现基金的保值、增值。因此,政府行为和雇员行为的最大化目标并不是一致的,养老基金经营权交由政府部门运作的直接后果是导致腐败和低效率。
