公共管理中公安管理的基础内涵

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一、公共行政、公共管理的相关理论

随着我国“公共管理”一级学科的设置和MPA研究生教育的开办，关于公共行政与公共管理理论的探讨已成为学术界的一大热点，观点颇丰。在此，笔者只选择有关理论予以介绍。笔者选择的值标准是:该理论、观点在学术界较为主流或权威;该理论、观点有助于公安管理内涵的研究并对公安改革具有现实指导意义。我国行政学界的主流观点是公共行政即行政，公共行政学又叫行政学、政府管理学、「1」行政管理学。①行政学或行政管理学的许多不同定义，区别主要集中在“政治”与“管理”两个层面对“行政”一词的不同理解:持“政治”行政观的是一些早期行政学者，他们从宏观国家权力分配的基础上将行政理解为狭窄的国家行政机关的功能或事务，认为凡国家立法、司法以外的政务总称行政，行政是政府行政部门所管辖的事务;持“管理”行政观的主要是科学管理运动兴起后的一些行政学者，他们从科学管理的原则出发，认为行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策的一切运作，行政学特别注重管理方法、程序、具体操作，是研究政府做什么和如何做的理论。仁2〕也有学者认为，仅就“行政”与“管理”而言，二者之间存在差异。

陈振明从学科专业词典和教科书的解释中归纳:“行政”本质上包含遵从指示和服务的涵义，而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任，基于这种差别，加上“公共”定语后，“公共行政”与“公共管理”亦有所不同，“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要执行由别人(政治家)所制定的政策与法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关心机构和人员以及办公室的管理，而“公共管理”有以最小成本达到目标以及管理者为获得的结果负责的内涵。以传统的“行政”概念为基础的公共服务(公共行政)肯定有别于以“管理”概念为基础的公共服务(公共管理)。[3j公共管理理论产生于20世纪60年代至70年代。这一时期，西方社会出现的一系列社会、经济问题与政府失灵等，使传统的公共行政学说面临着严峻挑战，公共行政陷人有管理无公共的窘境。在这样的社会背景和学术背景下，西方学者开始试图将传统的公共行政学理论和现代管理理论结合起来，探讨不同于传统公共行政研究的新途径，即公共管理研究途径。「4〕公共管理理论先后被西方发达国家运用到政府改革实践中，取得了瞩目的成就并呈现出国际化趋势。我国学者对此亦有不少论述:张成福、党秀云将公共管理定义为“以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福扯与公共利益”;〔5」张良认为“公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事物进行调节和控制的活动”;①「6]顾爱华认为“公共管理是公共组织依法运用公共权力管理社会公共事务、实现公共利益的过程”。②「4」与公共行政相比，公共管理更广泛、更综合、更少受功能专门化的限制。传统的公共行政学主要学科基础是政治学，尤其是以官僚体制理论和政治一行政二分法作为理论基础的。

公共管理学则更多依赖经济学和工商管理学，运用经济学的理论和方法分析公共管理问题，将研究的焦点由传统公共管理学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目、结果与绩效的研究，使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任以及公共伦理等这样一些在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学的核心主题。同时，公共管理学还涉及大量公共行政没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、制度与创新、成本核算等等。[4」公共管理的积极意义反映在政府为了适应外部环境的变化，对履行政府职责的理念、方式以及管理过程的控制等所作出的新的选择:在管理理念上，政府由单纯的注重效率发展到效率、效益以及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益、保持公共管理的公平公正等放到突出位置;在管理方式上，公共管理打破了传统的由政府垄断的管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供的公共服务领域，更多地引人市场机制，用企业精神改造政府管理，并把管理的主体扩大到非政府公共机构领域，通过授权、委托、等方式，调动更多的公共机构参与公共服务与管理;从管理过程来看，则更多关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益等重要概念引入公共部「1的管理之中。「7]

二、公安学者对公安管理的界定

目前，公安学界有关“公安管理”的界定，较权威的是1999年出版的全国公安管理专业指定教材《公安管理学》(杨健和等，以下简称《教材》)中的界定:“公安管理亦称公安行政管理，是指各级公安机关为提高系统的效能，维护国家安全与社会公共安全，保障社会主义建设的顺利进行，依法运用各种方法与手段，充分发挥公安人力、物力、财力、信息等资源的作用而进行的决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动”。「8〕显然，这一界定关注的是“内部取向”。同时，《教材》还认为“广义的公安管理学包括治安管理学、交通管理学和消防管理学，因为这三门课程都属于公安行政管理”。可以看出，《教材》对公安管理的界定和划分沿承的是传统“政治”层面上的行政理论，关注的是对公安机关系统内的管理，系统的开放管理也是有限度的。另外，中国人民公安大学的张光也提出了自己的界定，他认为:“公安行政管理是国家公共行政的重要组成部分，是通过对公安机关的有效组织和管理，促进公安行政行为的实施以确保公安机关职能充分发挥的活动过程”;“所谓公共行政就是国家机构有效地推行国家政务和实施公共管理的活动过程”。〔9」这一界定有些模糊，并且在定义中出现了被定义的“管理”一词。另外，张光在解释该定义的含义时也有些矛盾:首先，他认为“公安行政的客体是公安机关所面临的公安行政事务和要解决的公共问题••…公安行政的途径是有效组织管理和公安业务工作的实施(这里将犯罪侦查、武装警卫等职能列人其中)……公安行政的目的是体现公安机关的宗旨和使命……”然后，他又认为，这种“广义的研究过于庞大和繁杂，而且将警察行政职能的各项活动都由一门学科来承担不切实际……业务执行工作应交给专门学科进行研究”。笔者认为，陷人这种矛盾境地的根本原因还是这一界定仍然建立在传统公共行政的理论基础上。

三、从公共管理的视角研究公安管理的基本内涵

笔者选择这一角度并不是照搬公共管理理论，也不是否定公共行政的学科背景。笔者认为，从公共管理的视角探讨公安管理，有以下积极意义:第一，可以拓展公安管理学的研究视野和空间，使公安管理的研究不局限在“内部取向”的研究上，公安管理学不仅研究“为提高系统效能”“对公安机关的有效组织和管理”，也研究公安机关对社会的管理:关注所提供的治安保障与服务的过程、程序以及实际执行行动，关注公众对治安保障与服务的利益需求，关注社会治安管理的公正与效率，关注以最低成本取得最佳结果，关注公众对所提供的治安保障与服务的评价等。第二，从公共管理的视角研究公安管理，可以解决过去在阐释公安管理特质时陷人的学术尴尬，一方面不再停留在“公安管理总体上属于国家行政管理，同时还具有部分司法职能活动和一定的武装性质活动两个个性”，「9〕“广义的公安管理学包括治安管理学、交通管理学和消防管理学”这种传统“政治”行政观层面;另一方面可以用公共管理学所涉及的研究主题内容来引导公安管理学选择自己的研究对象(如公安战略管理、公安管理的政治环境、①警察公共服务的制度与创新、治安效益目标及评估研究等等)，不再简单认为一旦公安管理研究对社会的管理，就会出现“所有警察行政职能的活动都将由一门学科来承担”的状况，准确把握公安管理学与其他公安专业学科的关系，解决目前公安管理学研究游离于各公安学科之间的不确定性问题。第三，从公共管理视角探讨公安管理的内涵，能从理论上阐明当前许多公安改革举措(如社区警务、行政审批制度改革等)，能为公安改革提供一个更新观念的理论思路—这种思路也是与当前政府改革的趋势(有限政府、责任政府)一脉相承的。笔者将公安管理初步界定为;公安管理是政府公共管理的重要组成部分，是公安机关为实现治安效益目标，②依据依法获授的公共权力，运用多种方法和手段，与社会各种力量相互作用，对法律规定的与社会治安有关的公共事务进行调节控制的活动过程。

这一界定包含七层含义:第一，公安管理是政府公共管理的重要组成部分。政府公共管理的内容不仅仅是政府内部的行政事务管理，还包括对社会公共事务的管理，如公共安全与秩序、公共问题、公共财产和公共资源等，公安机关专门司职公共安全事务中有关社会治安与秩序的事务。公安管理同样分为公安机关对自身的管理和对社会治安的管理。公安管理的根本目的是更好地管理与社会治安有关的公共事务，没有与社会治安有关的公共事务管理要求，公安机关对自身的管理就失去意义。公安管理学不能仅停留在“内部取向”的研究上。第二，公安管理的主体是公安机关。公安管理是一个开放式管理体系，公安机关在政府领导下，在法律范围内，可以运用委托、授权、以及组织、发动等方式发展与社会各种力量的伙伴关系以及互动关系，形成共同承担维护社会治安秩序义务的模式。但是，在这种多元化主体模式中，各管理主体的地位、作用、参与管理方式都是不尽相同的，公安机关依然是社会治安管理的主体，其核心地位不会因其他主体的参与而有所动摇。第三，公安管理的客体是法律规定的与社会治安有关的公共事务。这就表明公安管理不仅仅是治安行政管理，也包括刑事司法管理、武装性质的管理等。只要是法律规定的，涉及到社会全体人民整体生活质量和共同利益的与社会治安有关的公共事务，都属于公安管理的客体。值得一提的是，公安管理学的客体研究并不简单等同于各公安专业学科的具体的对策性研究，它的知识体系具有普遍性、基础性、宏观性的特征，如公安战略和政策选择、公安管理的政治环境、治安目标及评估等等。第四，公安管理的基础是国家、人民授予的部分公共权力，如治安行政管理权、刑事司法权、紧急状态处置权等。公安管理必须严格依法进行，“法律授权即管理，法无授权即禁止”。

公安权力主要有强制性权力和非强制性权力两种形式，其行使应是刚柔相济、强制性与非强制性权力并举。非强制性权力主要是通过说服、教化、引导而使之服从的权力，其形式如提出公共规范、树立学习榜样、倡导某种价值取向和伦理道德、实施仲裁和调解等等。非强制性权力更容易被社会成员接受，有更大的施展空间，有助于实现公安管理的目的。第五，公安管理的职能(功能、职责)是多元的，方法和手段是多样的。公安管理除具有一般管理职能(如计划、组织、指挥、协调、控制)外，还具有部门职能，如服务职能、保卫职能、治安管理职能、刑事司法职能等。其中，服务是政府职能的必然选择，公安管理也不例外—服务是公安管理的核心，公安机关存在的目的就是满足“消费者”的需求，以尽可能高质量的治安保障和服务争取“消费者”的支持。同时，公安管理要服从于国家，致力于保持政权稳定，维护国家安全。要运用政治的、法律的、行政的、管理的、经济的等多种方法和手段，充分发挥公安管理职能，确保社会治安状态呈现出有序、有效、可控制的特征，满足人民群众对良好社会治安秩序的共同需要。第六，公安管理的目的是通过实现治安效益目标来履行职责。笔者将治安效益定义为“公安机关通过对与社会治安有关的公共事务的管理，以尽可能小的公安成本(公安成本是公安管理的一个基本命题，也是公安管理研究的薄弱环节，本文不赘述)，为社会和人民提供尽可能高质量的治安保障与服务所取得的最佳效果”。至于“维护国家安全和社会公共安全，保障社会主义建设的顺利进行”这一目标，笔者称其为公安管理的使命目标(也可叫公安组织存续目标①)，使命目标的表述一般是概括性的、较原则的、较抽象的。要使公安管理活动有效进行，必须依据使命目标制定出一个具体的、可衡量的目标。

治安效益中的“治安保障和服务”使使命目标更具体、可操作，其“尽可能小的公安成本”和“尽可能高的品质”使接近和实现使命目标的结果更可衡量。治安效益目标不是传统公安管理定义中的“效率”或“效能”，它必须以成本的大小，管理的公平、公正，服务的数量、质量，“享受”和“消费”治安保障和服务的人民大众的满意程度等多种尺度作为标准。治安效益目标是公安管理的价值观所在，是公安管理学研究的热点和难点。第七，公安机关必须通过治安效益目标实现程度来评估结果，并对结果担负责任，只有这样，公安管理才能实现其本质含义。当我们真正以治安效益目标为导向，以其实现程度来评估公安机关及其人员的政绩时，我们才在宏观和微观上找到公安管理改革的突破口，才能促使公安管理顺应政府改革的时代潮流，实现制度创新和方法创新。